浅析闭环式乡镇组织结构

张云婷

摘要：在参与式预算改革前，乡镇财政预算是在政府单方主导格局下的封闭式单向运行机制，形成一种体制内政府各部门与财政之间“闭门造车”式的博弈。其渗透在预算管理工作的流程，以致公众参与难以有效体现在预算工作中。这一困境也掣肘乡镇改革。

关键词：闭环式；组织结构；预算

随着预算改革的逐步推进，人大预算监督的基本制度框架得以确立。但由于我国的预算改革启动时间较晚，离“建立现代财政制度”的要求相比仍存在较大差距。乡镇的预算改革起步更晚，其预算情况不言而喻。长期以来，公众参与和预算这两种结合并没有找到合适的土壤，虽然预算审查的体系框架已初具规模，但迈向实质性的审查尚有很长的路要走。

一、闭环式组织的产生

乡镇财政体制经历过几次变革后趋于稳定，在现行的分税制下乡镇财政预算工作大体为预算编制、审批、执行监督三个方面。乡镇近些年来的改革使得其财政预算工作不断完善，但就服务型乡镇政府组织重构的定位而言，乡镇财政预算管理在运行机制上仍存在不少弊端。

1. 预算编制环节。（1）预算编制主体参与意识淡薄，积极性不高。政府部门有资金需求或出现缺口时才想起预算，即所谓的“口袋预算模式”，没能主动积极对相关财务、人员状况、民众需求、部门动态等做及时了解。（2）预算编制报表较为粗糙。乡镇政府向人大提交的预算报表中科目级次过少，不够细化，编制说明简单，内容过粗。而目前我国是非专职化的人大代表制度，很多人大代表并不是专业的财政领域工作人员，预算编制水平低，难以看懂编制报表。（3）预算编制过程中透明度不高。大部分乡镇预算编制没能及时向乡人大做报告，随意超出预算情况较普遍；同时，乡镇预算编制的调整工作常常被忽视或流于形式，乡镇政府有超支或需要追加预算的，直接略过向乡人大做报告这一环节，由乡镇府拍案顶板，导致后面的预算约束软化。

2. 预算审批层面。1994年的《预算法》明确规定了乡镇人们代表大会拥有对本级政府财政预算的审批权，但是实际中人大只是将预算审批作为一个简单的表决过程，较少注重审批的内容，在预算审批前没有充分了解民意，加上召开乡镇人代会会议的时间得不到保证这一制度“短板”，人大缺少充分讨论与审查过程。《预算法》只规定了人大对预算草案的审批权，但却未对人大是否享有预算修正权做出规定。在这一情况下，人大预算审查要么整体通过要么全盘否决，而一旦预算草案被否决，就意味着政府必须重新提交新的预算草案，这势必会影响正常的财政运行。

3. 预算执行监督角度。（1）根据我国现行的地方人大预算审查、审批和监督程度来看，乡镇人大没有预算工委以及财经委员会等专门的机构就预算执行过程中出现的偏差进行监督，而只是简单地走过场。（2）乡镇人大对政府的预算监督手段单一，大多是通过乡镇政府报送的审议预算执行进度报告对具体的财政支出进行一般性的监督，处于被动接受政府信息的状态，乡镇人大对于公共预算的监督形式单一，力度疲软，效果乏力，成了橡皮图章。

以上是从乡镇人大的缺位角度对乡镇财政预算中出现弊端现象的归总。可以很明显地看到，在参与式预算改革前，乡镇财政预算是在政府单方主导格局下的封闭式单向运行机制，形成一种体制内政府各部门与财政之间“闭门造车”式的博弈，人大虽被赋予预算审查权等一些列预算监督权力，但实则无法有效管住政府的“钱袋子”，公众的合理诉求也未能输入决策系统，这种封闭式的闭门搞预算被称之为“闭环现象”。

再从公众参与的层面来分析乡镇财政预算情况。理论上而言，公众参与应该贯穿于预算循环过程中任何一个环节的，这也体现了公共财政制度下预算的本质属性，但实际却并非如此。根据现行的法律规章来看预算的各个环节，预算的编制与执行权力政府层面，审查批准和监督权力在人大这一权力机关层面，并没有为公众参与留出位置，所以仅从文本角度而言，公众参与预算缺法可依，或是法律约束力量太过薄弱。再从实际权力运用角度来看，乡镇人大在乡镇预算中处于被动地位，参与程度较低，根据委托代理理论，公众将权力部分性地委托于乡人大，乡人大尚不能很好地实现其权力，公众自身权力的落实则无从谈起。现代政治从本质上而言，应该是社会成员广泛参与的过程。预算作为重要的政治活动之一，其涵盖主体的多元性必然要求广泛吸纳社会成员的参与，但乡镇预算缺乏公众、人大这两大主体的有效参与。

二、闭环式组织的特征

对于组织结构而言，组织内信息的传递方式通常能反映一个组织的发展程度与正规化程度，而应用最广泛的就是预算，预算管理是任何组织制度中最强有力的硬约束，也是最具有理性约束的制度设计。因此，我们尝试从组织结构的要素切入，对现行乡镇预算组织形式的运行机制进行简要概述：

1. 权力横纵切面的分析。乡镇人大的实际权力形同虚设，乡级预算约束软化。这也造成了在实际政治过程中，乡镇政府在人们的生活中更加重要，人大則更多的具有形式上的意味。公众往往更愿意信赖政府的权威，如乡民在上访等时更多的选择是乡镇政府机关和党委等。

就纵向政府间职责的现状来看，我国目前县乡关系在财政处理上属于典型的“压力型体制”，乡镇政府财权与事权不相匹，与县级财政关系仍未理顺，在实际工作开展中以保上级政府收支为前提，处于被动地位[3]，整个组织呈物化状态。乡人大的法定权力被人为压缩了，无法形成有效的监督，因此权力系统内部的责任追究缺乏有效的约束，而权力系统外部的，自下而上的自生性力量的发展不够壮大，产生的约束力也是极为有限的，责权不统一。

2. 职能服务上。公共财政通常负担着参与资源配置、协调收入分配与促进经济稳定的职能，通过这些职能实现对乡镇现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向的合理配置。现行的乡镇预算管理的问题在于没有关注公众公共服务需求，供给结构不合理，未能实现公共服务均等化。财政预算支出体现预算决策权力结构，由于权力体系的不合理，乡镇财政预算过多注重上级决策与投入管理，财政支出不合理。浏览了多数乡镇近几年的政府工作报告后发现，大多数乡镇的预算报告中反映乡镇村民利益较少，与乡民生活有关的义务教育、医疗保险、养老保险等公共事业支出所占比例较少且不合理。endprint

3. 机构设置层面。由于预算是一个复杂的过程，涉及的政治经济等的问题较多，因此需要一些社会组织以及专门的机构来分担政府的压力。现行的人大预算监督过程中，人大及其常委会进行预算审查的机构主要是财政经济委员会和预算工作委员会。虽然有研究曾提到财经委和预工委存在的问题，指出人大内的组织机构监督只是形式和程序的监督，监督能力欠缺，但就目前的状况而言，他们的作用仍是不可替代的。就地方人大层面而言，多数省市都设有财政经济委员会而缺乏预算工作委员会，预算机构数量不足，层级过低；乡镇更是连财政经济委员会都没有，直接制约了其人大对预算审查监督的有效行使，导致预算监督组织体系不健全，预算监督权空置虚化。

三、闭环式组织的困境

理论上而言预算是一个“神秘”的过程，公众无法透过这一帷幕得知政府的预算支出，尤其是一些敏感的，如三公消费等的支出。实际上也确实如此，公众长期被隔离在决策“黑箱”之外，预算过程也不得而知。这种情况下的预算呈现的是种边界闭环结构。公共预算改革的两个关键环节——公开和参与在这种边界闭环结构中都处于信息不对称的情况。

（一）预算公开不透明

通过财政预算信息的公开，可以加强公众对预算的监督，进而促进政府和公众之间的理解，即预算公开是公众参与预算的基础，“预算公开，是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。”

从公共预算信息的公开情况来看，很明显的是目前我国的预算信息、预算公开的改革在不断深化，内容也在不断扩大，一些门户网站、财政公告等将预算报告、决算情况等逐年细化公开。但是只是让公众从预算过程的“黑箱”外走到“看台”上，并不一定参与到了预算议题的决策中来。而且从乡镇财政预算的各个阶段来看，均未实现完整意义上的公开，仍存在一定程度上的“黑箱操作”。乡镇的预算基本是党政拍案定板，人代会走个过场通过，就预算的详情而言，人大代表和公众根本无从知晓。同时，由于预算支出有些较为敏感，且体现预算决策的权力机构，因此，乡镇政府层面不愿意公开。

凝聚共识的前提，是信息的充分共享，公民参与预算的基本前提就是信息的公开，即所谓先有公开，然后才可能以各种渠道与形式来参与。然而就乡镇目前预算公开信息的闭塞程度来看，由于信息的不对称，使得各方监督主体常常出现“失声”情况，参与主体的多元也就无从谈起。

（二）参与主体结构不合理

在我国现行的政府体制下，乡镇权力高度集中于镇长。从积极角度而言，这有利于乡政府贯彻彻落实国家要求，提高国家政策的贯彻力度。但由于科层制本身所固有的一些特点，使得位于权力顶层的强势群体与基层群体之间存在数层等级隔阂，很难及时透彻地了解基层的需求，对一些及时的问题也缺乏足够的敏感。在这种情况下，基层的声音一般很少有机会介入各个层级的决策过程，基层的自主权受到限制，抑制了基层创造性的发挥。正是因为这些基层视角的缺失，内生动力一直处于沉睡状态，因此，乡镇层面的预算改革才显得低效。另外，本应该发挥有效监督作用的人大也未能对政府形成有效制衡，人大和政府两大场域内的权力主体未能实现均衡博弈，人大成为局外人。公民与政府之间共治机制的结构性缺失，难以通过制度化的形式嵌入到政治运作机制中。

四、小结

公共预算制度理应本着“取之于民，用之于民”的政治承诺，通过相应的制度保障确保民众的基本权益，同时平衡其他利益关系。但经过以上的分析，可以看出现行的乡镇预算制度软化了对乡镇财政预算的监督和约束作用，缺乏民主性与公开性。目前的乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政实则很弱，體制不健全，覆盖基层不足，支持力度不够。一个公共参与，一个公共预算，往往作为现代政府管理的重要领域，受到政府部门等的高度重视。但现实情况却是这两大领域之间出现断裂，未能很好地衔接。

这种边界闭环结构渐渐不适应随后的一些列乡镇改革。随着经济社会的发展，不同社会阶层以及相关利益主体不断谋求有效的利益表达和政治参与的渠道，借助各种表达机制与话语环境，以期将自己的诉求输入政府决策系统。这不断冲击着当前我国预算过程中存在的问题，即公众力量的缺失。社会转型呼唤人的主体精神，公众的主体意识和权利观念开始觉醒，公众自发性的参与实践逐渐增多。时代的发展、乡镇预算的变革之路，已经走到了一个重要的临界状态，呼唤着深层及与整体性的变革，要求提供公共服务方的政府更多地关注基层诉求，建立政府与公众间积极、双向、有效互动的创生式运行机制，让双方都能有注重创造与自主发展的空间。新公共管理理论强调要重新对公众与政府的关系进行定位，认为公众不再被试为管理的客体，而应该被视为顾客。换言之，就是由原来的“以政府为中心”逐步让位于“以顾客为中心”。因此聚焦到乡镇预算上来，需要人大的发力与公民的积极参与。只要乡镇政府还是一级政府，就要认真推行预算体制的创新建设。

参考文献：

[1]何俊志.预算透明的理论源流与国家实践[J].国家行政学院学报，2008（02）.

[2]刘亚荣，李文长.高校组织运行模式的分析——基于高校预算管理案例[J].国家行政学院学报，2013（01）.

[3]王金丰.乡镇预算管理问题[J].公共财政，2006（17）.

[4]朱大旗，李蕊.论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改[J].社会科学，2012（02）.

[5]乔纳森·卡恩.预算民主——美国的国建建设和公民权（1890～1928）[M].格致出版社，上海人民出版社，2008.

[6]陈奕敏.预算编制不仅仅是政府的事——温岭参与式预算的探索实践[J].今日浙江，2010（12）.

（作者单位：南京信息工程大学马克思主义学院）endprint