国家政策与社团实践——合作博弈视角下中国篮协改革发展问题研究

南 音

国家政策与社团实践
——合作博弈视角下中国篮协改革发展问题研究

南 音

中国篮球协会是篮球治理体系的重要组成部分，但由于体制原因，自身发育程度不足，资源整合能力没有得到有效发挥。本文运用文献资料法和专家咨询法，从合作博弈的视角出发，对中国篮球协会改革发展过程中存在的问题进行分析，并提出以下建议：应基于平等原则，建立一个良性的合作博弈机制；通过公平谈判，打破信息不对称，逐步形成改革目标共识；建立强制性契约，明确责任主体，完善激励约束机制，调动各个利益主体的积极性，进而形成推动改革发展的合力。

篮球协会;CBA；改革;利益;博弈；体育治理

随着改革开放的不断推进，我国体育体制改革也进入了新的发展阶段，改革已经成为了体育界的广泛共识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要不断“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。2015年7月，中共中央、国务院出台了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。国家体育总局局长苟仲文也指出，现在体育出现的问题主要是体制问题，改革是未来中国体育发展的主旋律。体育社会团体(各运动项目协会)是体育事业发展的重要组成部分，却长期依附在总局各运动项目中心麾下，成为政府权力的延伸，缺少自主发展的独立空间，没有真正发挥出社会组织的功能和作用，在一定程度上还压抑了社会力量和市场主体参与体育事业和体育产业发展的积极性。

中国篮球协会作为社会组织，本应具有强大的社会资源整合能力，助力篮球运动发展，但是由于体制约束，其与篮球运动管理中心是两个牌子，一套人马，国家体育总局通过篮管中心对全国篮球运动发展行使行政管理权，篮球协会成为了行政权力的附庸，发育程度不足。其次，科学合理的多元主体治理体系、良性的篮球发展生态系统没有形成，体制机制的不畅造成了篮球事业社会参与度不足，发展合力缺失。在当前全面深化改革的政策语境下，中国篮球协会的改革也势在必行，然而，改革是一个利益关系调整和博弈的复杂过程，涉及诸多利益主体，牵一发而动全身，如何能够基于平等原则，建立一个良性的合作博弈机制，打破信息不对称，通过公平谈判，充分博弈，形成改革目标共识，建立强制性契约，完善激励约束机制，进而调动各个利益主体的积极性，形成推动改革的强大合力，具有重要的研究价值和现实意义。

1 新中国成立以来我国体育社团改革发展历程回顾

新中国成立后，为适应体育事业发展的需要，我国成立了中华全国体育总会，时任国家主席毛泽东对其提出了“发展体育运动，增强人民体质”的工作任务。自1952年国家体育运动委员会成立后，中华全国体育总会纳入政府机构序列，仅保留一个牌子，从此，前国家体委取代了这个全国最大的体育社会团体，包揽全国各类大小体育事务。改革开放以后，国家逐步向部分社会团体下放了一些权力。1985 年，前国家体委就曾提出“以社会化和科学化”为两翼的改革发展思路，确定了专业队“院校化”和协会“实体化”等具体目标。[1]1993年，《关于深化体育改革的意见》指出，要进一步改革体育行政管理体制，逐步理顺各级体育行政部门与各类体育社会团体的关系，加快运动项目协会实体化步伐。[2]从1994年开始，前国家体委陆续将原有的5个职能司按照项目或项目集群划分为20个运动项目管理中心，实现了项目管理与行政机关相分离。[3]1997年，前国家体委出台了《运动项目管理中心工作规范暂行规定》，力争通过运动项目管理中心承担起体育社会团体“孵化器”的作用，然而，事与愿违，由于改革不彻底，在社会团体实体化发展过程中形成了新的利益集团，不仅没有推动协会实体化进程，反而在一定程度上对改革起到阻碍作用。

目前，国家体育总局主管的全国性单项体育协会有72个，其中奥运项目协会33个。这些体育社团大多数都是自上而下成立的，长期以来，这些社团大多挂靠在运动项目管理中心名下，一套人马，两个牌子，与政府部门“职能同构”，社团名义上是“民间组织”，其负责人多来自于政府，实际运行中也行使着政府的职能，这使得社团应有职能的有效性丧失，社团在很大程度上缺少独立性，无法成为自我生存，自我管理，自我发展，自我约束的独立的法人实体。体制上的约束限制了体育社团的发展，特别是在以往的国家奥运战略背景下，使其无法有效调动社会资源服务于社会体育发展，加上我国对社团登记注册设定了严格的门槛，政府部门有着天然的注册优势，社会力量的社团登记在一定程度上缺少资源，这就造成了政府在体育事业发展方面大包大揽的“全能现象”。反观西方体育强国，绝大多数国家均把体育管理职能下放给了社团组织，体育社团成为了群众体育、竞技体育、体育文化和体育产业发展的主体，体育社团得到了充分的发展，与政府组织相互协调、互相补充，有效整合了各类社会资源，形成了体育事业发展的合力。这与我国社会团体的发展现状形成了鲜明的对比。[4]

2 中国篮球协会的改革实践

中国篮球协会成立于1956年，是具有独立法人资格的全国性群众体育社团组织，是由各省、自治区、直辖市篮球协会、各行业篮球协会及解放军相应的运动组织为团体会员组成的、全国性、非营利性的联合组织，是中华全国体育总会的团体会员，是中国奥林匹克委员会承认的奥运项目组织，是代表中国参加国际篮球联合会和亚洲篮球联合会的唯一合法组织。[5]在“国家体委时代”，篮球项目归竞技二司的篮球处管理，中国篮协就是篮球处的附属机构，二司主管篮球的副司长为篮协常务副主席。1997年，也就是前国家体委改组为国家体育总局之前，为适应改革的需要，总局决定筹建篮球运动项目管理中心(以下简称“篮管中心”)，中心成立后，随之就接管了中国篮球协会的牌子，篮管中心的领导也就自然出任了篮协的领导。从此，国家体育总局篮管中心、中国篮协一套人马，两个牌子的体制一直持续到了今天。篮管中心既是承担国家篮球项目行政管理职能的事业单位，又是中国篮球协会的办事机构。中心下设综合部、竞赛部、训练科研部、社会发展部、国家队管理部、开发部，对全国篮球的协会建设、竞赛、财务、外事、产业开发、培训、俱乐部、裁判员，教练员和运动员注册、群众性篮球运动以及青少年后备人才培养等方面的实行全面管理。[6]目前，中国篮球协会旗下有CBA、WCBA、NBL、男/女子青年联赛、男/女子俱乐部联赛以及男/女子国家队等核心赛事及相关资源。北京中篮体育公司成立于1998年，是经国家体育总局批准成立的篮球运动管理中心所属的全资公司，致力于篮球职业化、市场化、产业化发展。目前，CBA公司的董事长和经理均由国家体育总局篮球运动管理中心主任李金生担任。

2015年7月，中共中央、国务院《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》指出，按照加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制要求，推动行业协会商会与行政机关脱钩试点工作，各业务主管单位按照主管全国性行业协会商会数量的1/6推荐参加2015年下半年开始的第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点。国务院出台的《中国足球改革发展总体方案》也指出，要推进政社分开，实现其与体育总局脱钩。2017年1月5日，国家体育总局足球运动管理中心正式注销。2017年3月，中国篮协第九届全国代表大会选举姚明为中国篮协主席，篮协的日常工作将由姚明主持、主席办公会负责。篮管中心也在积极推进“放、管、服”改革，逐渐把权力下放给篮球协会，并逐步把协会从中心剥离出去。这在一定程度上也拉开了新时期我国篮球管理体制全面深化改革的序幕。

3 中国篮球运动治理的困境

中国篮球运动的发展是一个复杂的系统工程，牵扯到整个篮球“生态系统”中的各个利益主体，如代表国家体育总局的事业单位篮球运动项目管理中心、逐步推向社会的社团组织中国篮球协会，各个地方篮球运动项目管理中心、篮球协会、各级各类联赛中的篮球俱乐部、各个民间群众性篮球协会和业余篮球俱乐部、从事篮球事业和产业发展的各类企业等法人组织，以及篮球运动员、教练员、裁判员、教师及其他从事篮球事业和产业发展的自然人等。因此，中国篮球的管理体制和运行机制改革过程势必充满了各个利益主体的博弈。

学者宛丽将体育社团的合法性分成 4 类，即社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性。社会合法性需要得到社会公众的广泛认可，行政合法性需要得到某一级单位领导的支持，政治合法性需要得到业务主管部门的审查，法律合法性需要得到民政部门的批准。社团只有同时具备这4个方面才会有完善的法律保障。中国篮协具有高度的官方合法性，然而社会合法性却缺失，进而制约了其对社会资源的整合和动员能力。[7]中国篮球协会本应作为篮球事业发展规则的制定者，但由于在我国“强国家、弱社会”的体制背景下，其成立必须经政府业务主管单位审批并成为该组织的挂靠单位，具有天然的行政依附性，无法摆脱政府的实质管理，其自身发育和独立发展的水平和能力不足。同时，《体育法》对体育社团的立法也落后于社团发展实际，这就造成了体育行政部门时常滥用行政权力，插手社团业务管理，干涉社团内部活动。[8]学者王凯珍指出，社团组织的权力根源本应来自于各个社团成员的共同认可，是基于社团成员民主参与，并达成共识基础上形成的契约性权力关系，而非外界强制所致，而全国性体育社团成立后，其会员多由体育部门自上而下安排，相关组织和个人成为当然的会员，并不存在其章程所规定的入会程序。加上其“分级负责”体制，这就决定了各级体育社团办事机构的办公条件、活动经费由各级主管部门或挂靠部门提供，在一定程度上强化了社团与主管单位的关系，扭曲了社团与其会员应有的各种权利义务关系。而且全国性体育社团与其会员组织名为业务指导关系，实则互不相关，相互独立，其会员组织只与各级相应的政府部门发生联系。这就造成全国性单项体育协会对项目的管理，与地方的联系主要是通过当地的政府职能部门或者运动项目管理中心。这种体制必然造成社会团体上下关系薄弱，资源组织体系形成分割，甚至断裂的现象，全国性社团的权威性和核心地位受到挑战，不利于资源的有效整合。[9]在这种情况下，中国篮协更多的是基于政府的需要成立，其初始的合法性是通过政府授予，主要职能为服务于政府工作，社会使命和公众承诺职能较为薄弱，缺少广泛的社会会员基础和社会公信度，具有很大程度上的部门封闭性，社会合法性不足，在运行过程中也容易成为利益集团代表。

众所周知，在中心+协会的体制下，篮管中心既是规则的制定者，又是政策执行的主体，兼顾了机关、事业单位、社会团体、企业等各项法人功能于一身，掌握大量的行政和经济资源。政事、政社、政企不分，政府的行政力量在篮球发展过程中始终扮演着“掌舵者”的角色，篮管中心和篮球协会的关系定位不明确，职责边界不清晰，中心对协会的微观管理过细，直接管理过多，协会缺少社会团体应有的自主权，人、财、物的管理权限缺失，内部管理不规范，缺少科学完善的章程，功能日趋弱化，活力明显不足，存在的合理性和合法性也受到一定的质疑，中心俨然成为了一个“独立王国”，在各类赛事经营、运动员商业开发等领域获得了特定环境下的超额利益，当改革进入深水区，这些特定的既得利益主体，往往会成为改革的阻力。从各层次国家队近年来的成绩和职业联赛发展遇到的困境可以看出，现行体制不仅制约了社会力量参与篮球事业发展的积极性，在一定程度上也阻碍了篮球产业，特别是职业联赛的健康良性发展。近年来，尽管从国家层面自上而下出台了一系列相关的改革政策，力图调动各个利益主体参与篮球事业发展的积极性，目标是推动整个国家篮球事业和产业的发展，做强做大篮球这块“蛋糕”，然而改革进程始终步履蹒跚。

在中国篮球改革的过程中，尽管采取合作方式将会为整个篮球发展带来最大收益，然而各个利益主体也都会基于自身实际，采取追逐利益最大化的策略并付诸于行动，甚至有的采取不合作态度，这些正是改革过程中的既得利益者和保守主义者。2016年1月，在18家CBA俱乐部的支持下，姚明牵头成立“中国职业篮球俱乐部(北京)股份有限公司”，目标是取得CBA的经营权，改变联赛商业开发现状，更好地去处理和解决联赛中的黑哨偏哨、恶性竞争、各类不文明的越轨行为等。然而，在与中国篮协谈判时，中职联篮球俱乐部(北京)股份有限公司的诉求并没有被接受。5月，“推进CBA联赛改革工作座谈会”召开，初步达成了将CBA联赛商务权剥离，时机成熟后再剥离竞赛权，最终实现管办分离。11月，改革继续推进，姚明出任CBA公司董事长，同期，中篮联(北京)体育公司成立。中国篮协每年收取CBA公司营收的5%作为授权费。国家体育总局主要领导换届后，提议姚明担任中国篮协主席，并于2017年3月正式选举产生。这些正是中国篮球运动治理体系中利益博弈的一些外在表象。

4 合作博弈过程及合作的形成

从经济学角度上讲，国家层面追求的目标是中国篮球治理体系的“帕累托最优”，即整体福利的最大化，如果各方博弈行为达到的“纳什均衡”能够满足“帕累托最优”，那么合作会顺利推进；反之，将陷入博弈困境，各种矛盾就会阻碍篮球的改革进程。约翰·冯·诺伊曼( Johnson Neumann) 和奥斯卡·摩根斯坦姆( Oskar Morgenstem)认为，“合作博弈是人们的行为相互作用时，当事人通过谈判达成具有约束力的协议，它所强调的是团体理性，即效率、公正和公平。合作博弈各方在达成共同目标的条件下，通过谈判、分工、权衡利益，达到合作供给有效运行的状态”。[10]合作的有效达成需要满足4个条件：共同的目标，信息共享，平等互利和强制性契约。[11]随着国家自上而下改革的深入推进，改革日益成为社会普遍共识。如何实现多方合作，顺利推进改革，势必涉及到利益分配和成本分摊问题，成本分担有时显得更为重要，特别是在如何处理既得利益主体在改革过程中利益可能受损的问题，如果能够分担成本，或者提供额外收益，改革的阻力就会减小，合作的可能性就会增大。[12]以国家篮球运动管理中心为例，其存在的功能和价值主要在于代表国家体育总局行使政府对篮球运动发展的行政管理权。随着中国篮球协会自主发展权力逐步的增强，各项权力不断被让渡和赋予，政府在篮球运动发展过程中的角色如何转变，原有体制内的人员如何安置，各类风险如何规避，利益如何补偿，需要进一步明确。同时，如果没有强有力的政府力量，社团组织又发育不足，各种法规制度又不完善，各个利益主体的行为还缺少科学有效的规范，如何才能够最大程度上整合资源，合理运用激励和约束机制，有效保障各个主体的正当权益和切身利益，实现改革的有序推进，权力的平稳过渡，也值得高度关注。而且，一旦改革推进过快，效果不明显或者出现倒退的局面，责任如何划分，仍然值得深入探讨。因此，如何在利益交错的局面下，构建一种各方较为认可的利益共享和成本分担方式，改变没有实质意义和显著效果的谈判机制，显得尤为重要。

在“理性经济人”假说下，尽管由于各相关方存在利益博弈而导致的权力冲突，但同时也存在合作的一面，即当合作导致的租金存在时，双方首先会选择合作。租金的存在条件构成了双方合作的一个广泛区域，形成了一个有约束力的协议，使得博弈的结果不至于突破合作的框架，每一次信息交流和协调行动都只是为了增进自身利益这个目的，进而使得各方利益都得到改进，实现由动态的竞争(讨价还价)到相对静态的合作“博弈均衡”。[13]破解中国篮球治理问题的博弈困境，需要对于各个利益主体权益的充分尊重和公平对待，任何一方权益没有得到公正赋予，势必影响改革的进程和效果，进而影响篮球运动的长期可持续发展，因此，探索建立公正合理的讨价还价机制，通过广泛参与的充分谈判，改变利益固化语境下的决策信息不对称现象，打破既得利益集团无形中设置的藩篱，从而形成具有有效激励和约束机制的框架协议，实现各个利益主体的良性互动，使得各利益相关方能够愿意积极主动地共同分担改革成本，共同享有改革红利，进而达到“善治”的目的和效果，具有举足轻重的价值和意义。

学者曼瑟尔.奥尔森指出：“集体行动的成功，除非有强制性或者其他某些特殊手段使个体按照他们的共同利益行事，有理性的寻求自我利益的个体是不会采取行动去实现他们共同的和集团的利益。”[14]在目前的体制环境下，基于原有的制度惯性和固有的路径依赖，中国篮球治理体系的改革，需要充分发挥政府部门(如国家体育总局)的权威和强制力，明确改革主导力量和参与主体，按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》总体要求，注重改革的系统性和阶段性，有效整合各方改革力量，加强科学规划和顶层设计，进一步捋顺总局、篮管中心、篮球协会之间的关系以及中国篮球协会与各级各类篮球协会、会员的关系，合理划分权、责、利，妥善处理各种人财物相关问题，依法建立政社分开、目标清晰、权责明确、信息对称、管理科学、多方参与的协会治理新机制，从政府的“放、管、服”的自我改革开始，从部门利益、局部利益、眼前利益的本位主义向全局利益、共同利益、长远利益的全局主义转变，有步骤、有计划地推进改革的平稳有序进行，一来防止改革陷入由于缺少主导力量和责任担当主体，出现“群龙无首，各自为政，相互推诿，一盘散沙”的局面，另一方面也防止改革被个别利益集团的操纵，目标和方向出现偏失，从而影响到已经正在逐步形成的改革共识，进而增加博弈的时间和成本，不利于良性合作局面的形成。

学者黄亚玲指出，应推动社会团体从“无权形式型”向“有效实践型”方向改革，逐步撤消行使政府管理权力的“运动项目管理中心”。[4]学者陈静霜提出了推动体育社团“由官办到民办，为社团组织松绑”“由依附到独立，逐步走向实体化、专业化”“进入公域，参政议政”的三步走改革思路。[15]因此，在改革主导力量和参与主体形成以后，经过充分的讨价还价博弈，一旦形成改革共识，确立改革路线图，就具有强制性，各行为主体就要始终以共同目标为导向，明确各自职责，做好分工合作，主动参与和强力推进改革，为防止在改革过程中，有利益主体不信守承诺，选择不合作，违背集体商议拟定的契约，在前期讨价还价过程中，要制定配套的惩罚条款，提升其违约的成本和风险。同时，对于改革过程中可能遇到的利益受损方，如篮管中心，在前期也要完善补偿机制，充分考虑到其改革面临的各种成本和风险，为后期改革进程的顺利推进创造良好的保障条件。

5 结束语

最后，我们也应该客观地认识到，国家政策与社会实践之间还有不断变化的各种情况，各类不可控因素也有很多，因此，改革是一个基于客观实际并随之动态调整的过程，当然，无论客观情况如何变化，唯一不变的是，改革始终需要一个公开、公平、公正的合作博弈机制。这也正是本研究未来继续深入探讨的方向。

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(编辑 任丹)

National policy and community practice——Research on the reform and development of Chinese basketball association from the cooperative game perspective

NAN Yin

China Basketball Association is an important part of basketball management system. However, due to system reasons, its degree of self-development is insufficient, and the ability to integrate resources has not been effectively developed. From the angle of cooperative game, this paper analyzes the existing problems in the process of association reform and puts forward the following suggestions by means of documentary analysis and expert interview. A cooperative game mechanism should be established based on the principle of equality. Through fair negotiation and full gaming, it should break the information asymmetry and gradually form a common view on reform targets. Furthermore, a mandatory contract should be established and responsibility should be clarified. Intensive mechanism should be improved to arouse the enthusiasm of various stakeholders and form efforts to promote reform and development.

ChinaBasketballAssociation;CBA;reform;interests;game;Sportsmangenment

G841 Document code：A Article ID：1001-9154(2017)04-0034-05

2017年河南省科技发展计划项目“体育产业资本与金融资本互动发展问题研究”(172400410158)。

南音，硕士，讲师，研究方向：体育人文社会学，E-mail：11110586@qq.com。

郑州大学体育学院，河南 郑州 450044 Physical education college of Zhengzhou university, Zhengzhou Henan 450044

2017-03-10

2017-05-22

G841

A

1001-9154(2017)04-0034-05