现代治理意识的历史发育机制与时代培育路径

马正立

现代治理意识的历史发育机制与时代培育路径

马正立

作为一种进程和活动的“善治”，其根基在于培育作为价值取向的现代治理意识。追求公共利益最大化是现代治理意识的核心要义。在善治的理论框架下研究现代治理意识的发育模式，可以进一步探究我国现代治理意识形成的基础机制、历史脉络、现实制约及其培育路径。

善治；现代治理意识；培育路径

意识是行为的先导。现代治理意识是善治的根基；“善治”是现代政治文明的标志。简单来说，“善治”就是良好的治理，其内涵主要指公共利益最大化的公共管理［1］，即治理过程与治理活动对“善”的追求。作为善治体系形成的纽带，现代治理意识具有自身的发育过程和培育路径，它涉及治理主体对治理的本质、自身责任和互动关系等的自我觉醒意识过程。在一定的治理体系下，具备现代治理能力的治理主体通过现代治理意识彼此协调一致地行动，实现共同的治理目标。

一、现代治理意识发育基础机制

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系现代化战略思想。这里的“治理”指将中国共产党的领导、政府推动和人民当家作主有机结合，即在完善中国特色社会主义制度前提下，构建现代化治理体系，坚持共同理想，由中国共产党领导人民，科学、民主、依法治国理政，推进“国家—市场—社会”协同治理，最终实现中国特色社会主义的总目标。它是在一个社会主义制度背景下多元治理主体互动协作的过程，并源于具有中国特色的现代治理意识。共享经济的繁荣、社会组织的活跃、民主政治都共同指向公共利益的最大化，从而为现代治理意识的发育提供了基础。

（一）现代治理意识发育经济机制

治理意识是经济形态意志化的产物。共享经济是市场经济发展的高水平阶段。共享经济的扁平化特性愈发强调主体意识、平等意识、参与意识、权责意识和民主意识。

首先，共享经济的自由平等理念引发了治理主体的平等意识与主体意识。共享经济摈弃了以往政治性的等级依附和强制服从关系，更多强调各主体之间的平等地位，主张自由平等的交换。“每个主体都作为全过程的最终目的，作为支配一切的主体而从交换行为本身中返回到自身，因而就实现了主体的完全自由”［2］，正是共享经济所主张的这种主体性改变了自然经济条件下的血缘伦理和依附意识。市场中交易各方的主体意识的不断增强，彼此之间平等意识的逐渐形成，使多元主体认知到自身所具有的治理主体地位，从而奠定了治理意识发育的现实基础。

其次，共享经济的契约关系培育了治理主体的权利与责任意识。分工发达的共享经济需要通过契约关系来满足各自所需，而契约的建立总是在交换主体对双方各自所持权利的共同承认基础上完成的。共享经济的契约性所表现出的这种对权责的认可，使那种以完备的个人权利与责任为基础的主体意识得以存在，这也是市场机制正常运转的基础。辐射或渗透到政治领域中，契约关系中的权利性与责任性使公民产生理性自觉，能明确认知到自身与国家相互制约和彼此尊重的权责关系，意识到自身不再处于政治压迫地位，而是具有一定自主性的治理主体，在自由表达权利的同时，具有对社会整体的责任意识。

最后，共享经济的普遍交换体系形成了治理主体的参与意识和协同意识。自然经济的制约性因素导致“各个人在一定的狭隘的生产关系内的自发的联系”［3］，除政府之外，其他治理主体缺乏参与协同意识。共享经济中“全面的关系，多方面的需求以及全面的能力体系”［4］的形成，使社会整体摆脱了以往群体内的生存格局。共享经济的“交换关系又必然会激发市场主体参与的能动性”，使多元治理主体的参与意识逐渐发育。同时，也弥补了狭隘地域条件下治理主体间普遍联结的不足，增强了多元治理主体的互动合作意识。

（二）现代治理意识发育社会机制

从个体与社会的关系来看，在血亲关系向等级制关系的变迁过程中，人类整体意识发育过程表现为由对血亲关系的依附意识转变为等级制中个体与社会的冲突或不协作意识，再逐渐向个体与社会的互相建构关系所带来的自由、平等和独立意识转变的演进过程。“我们越往前追溯历史，个人，从而也是进行生产的个人，就越表现出不独立”［5］，这深刻揭示出社会的发展进步使那种基于合意而产生的社会关系意识得以形成。社会和个体形成“相互需要的体系”。一方面，这种关系意识纠正了被共同体社会颠倒的社会与个体的关系意识，使个体与社会在互动过程中逐渐实现自身解放和社会开放，并形成以满足个人利益为依归的普遍社会意识。另一方面，在个体与社会的冲突向互构的演变过程中，个体成为更具有独立意识的主体，拥有一定的主体性，社会成为以每个个体的主体意识为核心而形成的有机体，个体与社会互相构建时代真正开启，形成了治理主体之间的独立和平等互动意识。个体与社会关系意识的演变以及治理主体对治理关系认知的变化推动了治理意识的发育成熟。

从社会组织层面讲，作为“相互需要的体系”的社会主体——治理主体的一部分——要以社会组织为依托，而社会组织的发育和成熟过程推动着治理意识的形成。一方面，社会组织的自愿联结和它们的不断成熟使社会主体的自由活动在整个社会获得形式普遍性成为可能。社会组织实践过程中所形成的自主自治性会极大增强组织自身的治理意识与治理能力，这可以有效培育多元治理主体在更大规模和更高层次上的双向互动的协同合作意识，以及对党和政府的自下而上的监督意识。另一方面，社会组织的发展也为那些不断参与到社会组织中的公民——治理主体的一部分——的治理意识提供发育土壤，对社会事务的普遍关注使责任意识得以确立，参与意识和民主意识得以形成，自主意识和主体意识得以发育。随着社会组织自治程度的增强，组织成员的增多，公民参与治理在广泛的社会中具有了普遍的社会共识，多元治理主体的公共精神被塑造，这些都推动了治理意识的发育。总之，作为治理主体的社会组织，它是治理主体的治理意识发育的载体，为治理意识发育以及成熟提供了重要的组织保障。

（三）现代治理意识发育政治机制

治理意识的发育依赖于一定的政治机制，即微观政治意识和宏观政治制度。治理意识的发育植根于治理主体的情感和认知，包含治理主体在情感、认知和评价过程中被内化了的政治意识，表现为一种对政治制度的态度。通过治理体系的建立，作为治理主体的公民可以习得治理的规范和信念并内化为成熟的治理意识。而缺乏这种有利于治理意识成长的政治基础、治理意识将很难发育。传统政治通过共同体来控制个人，使其与社会相对立，又通过此而与国家相对立，这种环境下，公民不具有主体性，治理主体主要是国家。正如马克思所说：“专制制度的唯一原则就是轻视人类”［6］，在这种政治意识下，多元治理主体很难具备参与治理的欲望和能力。随着民主政治的产生，民主制度不断完善，民主政治意识得以生成，这为治理意识的发育提供了良好的土壤，使公民参与的世俗化形成，现代民主政治意识的广泛传播使这种世俗化范围逐渐扩宽，推动了多元治理主体参与治理意识的生发。

人既是制度创造的主体，也是制度形塑的客体。不同形式的政治制度会塑造一种特有的政治意识。统治型的政治制度下的公民是作为一种客体的存在，具有依附性意识，民主政治使公民的独立性意识形成，主体性不断提高，推动公民治理意识由人为到自然、由外塑到内生不断地发育成熟，并形成了治理主体的权责意识，使治理意识的发育成为可能。同时，治理主体对自身治理地位的认知与参与治理实践的态度同制度所能提供的现实条件关系密切，没有广泛的治理实践经历与体验，治理意识发育很难实现，民主制度为公民提供了这种体验的机会，广泛的政治参与使公民意识到自身的政治角色，无形中激发了参与意识与主体意识，为治理意识发育提供了实践基础。

二、我国治理意识发育的历史脉络与制约因素

（一）我国治理意识发育历史脉络

传统中国以修身和齐家为逻辑起点，构建了一整套治国和平天下的理论体系。这套理论体系强调个体道德的完善，以圣人德治为榜样。王朝的更替主要是取决于君王个人的修为。天下得一明主而兴，遇一昏君而终。中国社会也总在中央有序集权和地方割据争霸的治乱循环中徘徊。自上而下的严密“组织”的力量正是解决传统中国不稳定性的关键。中国共产党成立以来，组织的地位被提到前所未有的高度。新中国成立以后，社会主义意识形态主张对“组织整体利益”的重视，突出国家整体“利益”，表现为国家对社会“整体”的严格管控和有效动员。但过分强调“组织整体”的利益必然会抑制个体意识的自由发展。

改革开放以后，农村与城市固有体制逐渐解体，社会异质性提高，公民人格上的独立性以及在价值关系中的主体性增强，权责意识和平等自由意识逐渐萌发，要求发展自身、行使权利、平等参与社会交往，这对原有国家和社会一元化结构形成巨大的冲击。随着计划经济体制被打破，价值与利益逐步多元化，治理范围逐步扩宽，国家规制能力下降。尤其是随着市场范围扩宽，效率正当性开始削弱强势国家主义意识，效率意识逐步取代绝对公平的大锅饭意识，参与市场活动主体的治理意识得以加强。个性的彰显与权利的诉求使得公民的主体地位逐渐提高，“管控”意识逐渐被“管理”意识取代，其包含实现管理科学化和管理出效率的意识，改变了以往把群众仅仅当作被动客体存在的意识。

随着改革开放的深入，尤其是党的十四大以后社会主义市场经济体制的确立，将国家与社会的一元关系转变为“国家—市场—社会”的多元关系，市场的发展使国家治理的边界意识产生，也形成治理主体多元化意识。同时，效率正当性意识逐步被公平、责任和效益等多元价值理念所取代；政治民主的日益拓宽和法制的逐渐健全、教育的普及和参政途径扩宽，提高了公民对治理本质和自身主体地位的认知程度，公民主体性进一步提高；社会组织逐渐发育，并通过自我管理的不断完善来承担更大部分社会责任，提高了自身的责任意识和治理意识，这也使公民萌生一种迫切需要多样化的社会组织来实现自身参与公共事务的意识；信息化、全球化社会到来，使得国家与世界关系发生变化，在治理改革过程中保持一种具有开放状态的意识。以上这些变化不同程度地改变了多元治理主体的思维习惯和认知方式，使治理主体的平等意识、权责意识和主体意识逐渐发育，多元治理主体之间的协同意识开始萌发，“治理”意识正在崛起。

（二）我国治理意识发育制约因素

一个国家的治理意识，由这个国家的公民意识决定，也由特定的历史传承、文化传统和现实社会发展水平等因素决定。治理意识在我国生发虽然具有一定的客观基础，但是，在其发育过程中也面临着某些制约性因素。

1.制约我国治理意识发育的传统惯性因素

我国传统文化中的“民享”“民有”和“德政”等思想一直贯穿于社会与国家关系的演进中，可以说为治理意识的发育奠定了一定思想基础。然而，传统的“民本思想”中并不具备现代化治理意识中所需要的“民治”意识，那种重“权威”轻“民主”、重“人治”轻“法治”的思想使公民在治理过程中一直处于客体地位，缺乏一定主体性。传统文化中所具有的专制政治文化促使一种权威性、服从性和狭隘性人格形成，这种心理仍遗留于今，成为现代化治理意识发育的障碍。在普遍的臣服与顺从意识下，作为治理主体的公民具备很强的服从意识，对党和政府极大的依赖性使其反思与自治能力非常弱，表现出对处理公共事务和参与政治生活的冷淡，使多元治理主体的参政意识、管理意识和监督意识很难发育。在官本位思想的影响下，治理能力的相对贫弱与权利意识的普遍弱化使一种固守僵化准则的心理普遍存在于公民心中，公民的民主意识、自主意识、主体意识也很难发育。传统文化还在部分治理主体意识中遗留了精英主义思维，认为治理主体应是拥有特殊身份的政治专家或拥有特殊技能的社会精英，这种心理使治理主体对自身治理地位的认知变得更加模糊，这些都阻碍现代化治理意识的发育。

传统农业社会自然经济条件下的用来维系人际关系的伦理思想对现代社会道德风气形成具有一定的积极意义。然而，因其缺乏大规模与普遍性的社会交往和商品交换，使治理意识缺乏基本的生长点和发育场。单一的以家庭农业为主要经营形式的小农经济的长期运行，形成了以伦理为主要调节方式的依赖型社会关系，这导致契约精神的缺乏，多元治理主体间的合作协同意识弱化，治理主体的理性化不足。低密度社会交往和计划经济导致封闭性和排他性意识普遍存在，使政府与公民之间缺乏必要和有效的沟通，治理过程缺乏透明度。同时，社会整体的自主意识、平等意识和参与意识的普遍缺失，使社会组织和公民对国家的直接依赖服从意识长期存在。以上构成治理主体间关系的主要形态，使治理意识的发育受到一定程度的制约。总之，传统因素遗留的某些旧思想所导致治理主体间错误的关系认知仍固化于治理主体意识中，成为现代化治理意识发育的制约性因素。

我国传统“特殊化”的“差序格局”的社会结构所导致公共精神的缺乏，也是治理意识难以发育的障碍性因素。具有民族特定的社会结构决定了该民族特殊的精神特质，也与这个民族在历史发展过程中长期积淀于内心深处的治理意识关系密切。作为一种社会资本的公共精神的孕育需要很深厚的“公”的观念土壤才能使其成长。然而，我国传统社会的这种“差序格局”培养出很重的“私”的观念，这种“特殊化”利益倾向使治理意识的自觉生发需要很长一段时间。公共精神的普遍缺失使治理主体参与治理的行动意识弱化，使治理意识的发育不仅被限制在极小的范围内，而且其发育过程也被扭曲，这进一步阻抑现代化治理意识发育。

2.制约我国治理意识发育的现实因素

一个国家的治理意识既受特定的历史传承影响，但更多地受制于现实社会发展水平。由于市场经济在我国发展的历史还比较短，以指令指标和层级控制为标志的计划经济惯性仍广泛存在。随着市场经济的不断推进，计划经济的惯性弊端愈发凸显。一方面，在计划经济惯性下，政府对经济领域和社会自治领域的干预造成市场和社会对自身治理地位认知程度较低，其治理能力发挥受到局限。其他治理主体由于缺乏治理实践，治理主体间的谈判、协同和合作意识较弱；治理所需的社会合作机制也尚未形成，多元治理行动主体之间还缺乏政治认同，很难保证现代化治理意识的发育。另一方面，处于中心地位的政府长期运用手中权利进行社会管理，使社会组织参与治理的实践不足，导致社会活力缺乏，社会组织治理意识发育和市场参与治理的频度受到限制。

对治理本质和治理责任的认知模糊使社会组织与政府对各自的权责范围界限不明确，治理各主体究竟应对何种事务承担治理责任仍不清晰，这种认知的模式性很难生成具有共识性、协商性和多元性的治理意识。加之，我国社会组织缺乏“反思的理性”，并未能弥补存在于市场中的“形式理性”和政府机制的“实质理性”的不足，其缺乏自身所应发挥治理“润滑剂”的意识，那种具有共同目标的多中心协同治理意识难以发育。除此之外，由于社会组织是公民再社会化的主要载体，社会组织发育的不完善也在某种程度上辐射到处于社会交往中的作为治理主体的公民，使其在再社会化过程中的权责意识、参与意识、主体意识和治理意识等发育缺少肥沃土壤。

三、我国现代治理意识的培育路径

如果将善治的主要内容治理体系现代化与治理能力现代化看成是治理现代化的“硬件”，那么治理主体的现代治理意识便是善治的“软件”。培育以公共利益最大化为核心的现代治理意识，推动治理体系现代化，提升治理能力现代化，是通向善治之路的根基。

（一）推进治理文化现代化，培育现代治理意识的精神土壤

现代治理意识的形成与发展是建立在具有现代化特征的治理文化基础上的。现代化并不意味着全面推翻和否定传统。现代化是建立在历史传统的地基上的大厦，现代化需要从传统中汲取力量。治理文化现代化的内容既有绵亘千年的历史基因，也有体现时代潮流的特点。弘扬中华优秀传统文化既是治理文化现代化的重要组成部分，也是培育现代治理意识的精神宝库。例如，“国以民为本”思想与旨在公共利益最大化的现代治理意识具有共通之处，“以和为贵”思想有利于培育多元治理主体之间的合作意识。因此，应更多地就地取才，充分挖掘传统文化中那些对推进治理意识现代化有益因素。

此外，如果我们把治理文化现代化转型看作是它在多元治理主体间传播的系统过程，那么这个过程需要通过多种支撑来实现。首先，推进政治文化现代化转型。摒弃传统官本位思想中固守的臣民意识和精英主义思维下对治理的冷漠态度，改变旧有的习惯，革新政治生活中的交往和互动方式，实现“以人为本，以德为先”，为提高治理主体间的平等与合作文化营造氛围。其次，明确正确的发展方向，弘扬社会主义核心价值观，培育民主文化、契约精神和公共精神等，通过创新的理念、人文的关怀、科学的精神，激发全民族的现代化治理意识。最后，治理文化现代化转型要反映在文化体制机制安排上，通过多种渠道与手段，扩宽各个领域中现代化的治理文化的传播范围，运用信息网络技术，通过引导、教育和宣传，采用制度创新和社区实践等形式，加快培育充分反映民族特性、时代特征和本国特色的治理文化。

（二）理顺多元治理主体间关系，构建现代治理意识的特殊机制

鉴于我国国情与自身发展特色，在培育现代治理意识的过程中，需要构建一种特殊机制，理顺多元治理主体间的关系，合理划分多元治理主体在各领域的职能和权限，增强多元治理主体的协同合作意识，既保证中国共产党领导与政府主导，又使得体制机制和法律法规的制度安排在治理过程中紧密联结。

一方面，现代治理意识很难在缺乏明确的制度保障的环境下生长。因此，要明确多元治理主体间的职责权限，即构建“中国共产党领导、政府负责、市场推动、社会协同与公众参与”的多中心治理的现代化治理体系，以法治化的方式厘清国家公权力与其他多元主体间的责任义务关系，使政府充当最后的防火墙，以此引导并促进现代化的治理意识健康发育。通过治理主体对自身以及其他治理主体的治理地位的认同，对相互间治理的权责的明晰，更好地协调多元治理主体间的关系，为治理意识现代化提供实践基础。

另一方面，增强多元治理主体之间的互动性、协调性和系统性，构建协同有效的治理运行机制。保障多元治理主体具有共同价值观与治理目标，激发多元治理主体间的共识，形成一种各主体间对平等身份的认同意识，使其积极参与共同治理，一定的互动实践又进一步加深彼此间认同。同时，建立多元治理主体之间的谈判、协商和合作渠道，通过多中心的网络协作淡化彼此间的利益矛盾，增强多元治理主体间的协同合作意识，在不断的良性互动中推进治理意识现代化。在此过程中，要坚持党的领导，提升各级组织和领导干部的治理意识与治理能力，并保障其他治理主体的治理意识与治理能力不断提高，使其在各自领域内发挥最大作用，预防治理功能的失效。

（三）创新社会主体治理机制，培育现代治理意识的社会环境

当前我国社会是一个“多质态”的共存社会。完善中国特色社会主义是国家治理的导向。特殊的社会性质和价值导向决定了我国治理意识的培育过程也应具有本土性。实际上，社会本是一种区别于政府的存在，具有自身的独立性。然而，由于我国一直以来具有政府主导型特点，社会自身发展程度低，仍处于起步阶段，并不具备很强的自我管理能力。因此，我国的治理意识培育过程要以社会“共同管理”“合作管理”“共同治理”为基础，这与西方所主张的“社会本位”实质不同。要根据我国国情，破解我国社会发展的结构性困境，创新有效化解各种矛盾的社会主体治理机制，实现社会主体治理转型，增强社会运行与发展的活力，为现代化的治理意识生发营造良好的社会环境。

由独立意识组成的社会对培养和提高公民的治理意识有重大作用。一方面，要促进社会自身发展：在财政上，通过多种渠道积极帮助社会组织壮大。在制度上，保障形成利于社会自身发展的法律体系，同时对其进行正确的引导和合理规范监督，使社会组织朝着有序化、理性化、稳定的方向发展，增强社会主体治理意识与治理能力。另一方面，只有在社会各主体间公平合理的良性互动背景下，才得以形成现代化的治理意识发育的长效机制。运用法治思维与方式，构建新型社会主体参与治理的有效机制和社会各主体间的合作平台，使社会各主体承担一定的责任与义务，增强合作，实现社会内部关系的合理化，充分发挥社会整体中各方行动者作用，使其在互动过程中形成一种彼此间平等和谐的治理意识。

（四）增强公民主体性，提高现代治理意识的普及程度

现代治理意识的培育要以强化公民主体性为基础。公民主体性的增强依靠公民自觉,实现公民自觉需要培育公民的治理意识。培育公民的平等、公平和竞争意识，提升在市场领域的自主性；培育公民的自主意识、主体意识和法律意识，提高在社会领域的自治能力；培育公民的参政、民主和监督意识，保证积极参与政治事务。公民治理意识的增强可以通过参与治理实践来实现，在这个过程中，社会主义民主的主人翁意识和责任意识也会进一步增强。加强公民意识教育是增强公民主体性的途径：一方面，需要有效调整教育的内容和目标，普及善治的相关知识，将参与治理过程内化于公民意识之中；另一方面，注重教育的形式，变革灌输式的教育方法，使公民真正理解参与治理的意义，通过有实质内容的教育体系来取代以往的思想政治教育，由意识形态教化转为公民治理意识的培育。

此外，公民主体性的增强也取决于政府的引导。提高公民主体性应保证作为治理主体的公民拥有一定程度上有效运用自身治理能力的现实路径。政府应当拓展公民参与的渠道和空间，积极引导和支持公民治理过程，保障公民发挥自身治理能力。公民在参与治理过程中所获得治理知识和经验可以使其充分权衡国家、社会和个人之间的利益关系，充分认知治理本质、自身治理责任和治理主体地位。通过构建政府与公民协同合作与良性互动的治理机制，不断完善公民参与治理的制度与体系，为公民参与治理创造条件，逐渐促进公民治理由非参与、有限参与和不自觉参与向完全参与和自觉参与方向发展，保证“官民互治”的良性运作。

[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京:社会科学文献出版社，2014:68.

[2]马克思恩格斯全集：第46卷(下)[M].北京:人民出版社，1980:473.

[3]马克思恩格斯全集：第30卷(下)[M].北京:人民出版社，1995:112.

[4]马克思恩格斯全集：第46卷(上)[M].北京:人民出版社，1995:108.

[5]马克思恩格斯全集：第46卷(上)[M].北京:人民出版社，1979:21.

[6]马克思恩格斯全集：第1卷(下)[M].北京:人民出版社，1995:411.

（作者系中共中央党校研究生院博士生）

D616

A

1004-700X（2017）04-0011-06

本文系北京市社会科学院重点课题“新形势下加强北京基层党组织政治生态建设研究”（项目编号：2016A3638）阶段性研究成果