绩效管理视角下精准扶贫工作的推进与落实

文/张亚萍

绩效管理视角下精准扶贫工作的推进与落实

文/张亚萍

新时期的贫困形势和精准扶贫的目标要求给扶贫工作提出了更高的挑战，如何将扶贫工作落到实处，需要科学规划、及时沟通、严格执行和有效监控。绩效管理作为政府管理的一种手段，在体系构成上逐渐形成了一套多种管理工具融合与共同作用的管理方法，能够有效地对扶贫政策执行过程中存在的问题进行及时监控，同时也可以作为有效的激励工具，提升扶贫工作者的积极性，进而更有效地实现精准脱贫、建设全面小康社会的宏伟目标。

谈到绩效，人们习惯将关注点集中在绩效考核上，甚至将两者混同起来。实际上，绩效管理是绩效目标与计划、绩效监控与辅导、绩效考核与评价、绩效反馈与激励四个环节往复循环的过程，绩效考核只是其中的一个环节。因此，在治理过程中要运用绩效管理手段推进精准扶贫工作的落实，就必须把握好绩效管理的每一个环节。

一、明确绩效管理在精准扶贫中的价值理念和目标

与私人部门中绩效管理突出强调业绩和效率不同，作为政府管理工具的绩效管理则融合了善治所要求的公平、责任、效率和回应性的价值理念。精准扶贫作为一项国家惠民政策，正是公共部门在进行治理过程中公平性、责任性、回应性的体现。理念的契合是绩效管理能够推动精准扶贫目标实现的基础，在实践中要把这种“公平、责任、回应”的理念贯穿于扶贫工作的全过程。

公平不仅要在扶贫政策的平等性上下功夫，更要在针对性上下功夫，这就要求在精准识别阶段区别对待，既要区别客观贫困与主观贫困，又要区别绝对贫困和相对贫困。客观贫困和绝对贫困比较容易识别与管理，但是，主观贫困与相对贫困的认定却比较困难，稍有不慎便会引起不满，而不加区别一刀切的扶贫则又构成了对其他贫困户的不公平。现阶段对于一些渴望发展却受客观条件限制致贫的贫困户，跟好逸恶劳、不思进取的贫困户必须加以区分，毕竟扶贫不仅要注重形式的公平，还要注重过程和结果的公平。因此，要加大资源配置的合理性和有效性研究，不能让扶贫成为助长个人惰性的助推器。

二、科学制定精准扶贫计划和考核指标

“扶贫计划”是扶贫工作具体执行的依据，绩效计划和指标的设计是绩效管理的核心。合理的计划和指标能够有效地激发扶贫工作人员的积极性、帮助贫困户树立坚实的脱贫信念。反之，偏离现实需求、过于宏观或者过于模糊化的计划与目标，则会增加扶贫工作人员的困惑与迷茫，难以找到合适的工作着力点，还会削弱困难群众对扶贫工作的期待，从而出现不理解不配合的现象，使扶贫工作达不到期望目标。

科学制定精准扶贫计划和考核指标需要定性和定量相结合，要合理设置各项指标及权重，增强评估指标的导向性作用。当前，扶贫考核主要是定量指标，比如脱贫率、项目资金使用情况等，缺少对贫困人员尤其是扶贫工作人员满意度的调查；指标的制定将贫困人员的需求放在首位，而忽略了扶贫工作者的合理诉求，难以体现计划的公平性。“集中精力做好扶贫工作”已经成为现阶段地方政府尤其是基层政府的首要工作任务，为了完成这一目标，同时也为了应对好各级检查，一线扶贫工作人员长期处于“5+2”“白加黑”的状态，超负荷的工作压力导致“第一书记过劳死”已不是个案，这也意味着简单粗暴的任务分解法和频繁无序的监督检查已不适应当前的扶贫形势。

在扶贫形式上，多数基层政府仍倾向于选择最基本的“输血”，比如米面油的发放，农资物品的配送等，缺少对多元化扶贫形式的探索，扶贫缺少可持续性。究其原因，则是基层政府在扶贫过程中获得的激励与付出的辛苦相关度不高，比如一些扶贫项目因用地问题、环境问题、资金配套问题、运营问题等难以在贫困地区落户，而要解决这些问题、确保扶贫项目的落实往往需要基层扶贫部门付出更多的时间和精力。在缺少有效激励的情况下，为避免麻烦，基层政府往往直接规避扶贫项目的申请及扶贫形式的创新，这导致扶贫工作在某种程度上流于形式。

有效激励扶贫工作人员、杜绝扶贫工作形式化需要政策解读者和计划制定者有更高的战略眼光和系统思维，时刻保持全局一盘棋思想，既要注重扶贫工作的输入过程，又要注重扶贫工作的输出品质。目标计划、执行计划、激励计划、评估计划、调整计划要环环相扣、相辅相成。

三、建立有效的沟通和反馈机制

回应性是政府善治的基本要素，而目前扶贫工作中的沟通基本上还是以单向的自上而下的政策传达为主，缺少自下而上的信息反馈或者说自下而上的反馈被上级主管部门选择性忽视，没有形成沟通回路。比如精准扶贫推行至今，我们可以在很多自媒体、公众平台或者学者的调研中看到扶贫中的乱象，却鲜有发现地方政府对于这些乱象的特别治理与整改。究其原因，主要是科层制背景下“唯上”是各级政府长期以来工作开展的基本思维，同时也是获取认可与资源的无奈选择，而对下级部门工作中存在或遇到的问题除非是“势在必行”或者“情况紧迫”会被动解决，缺少主动推进。

扶贫工作者作为资源的分配者，贫困户作为资源的享有者，两者之间的博弈归根到底是利益的博弈，其沟通难免存在信息不对称的情况。一方面，为获得资源，受访者会尽力掩饰自己的真实经济状况，甚至夸大自己的困难程度，单凭走访观察难以对收入进行精确衡量，这给贫困户的精准识别带来较大难度。另一方面，随着“以人为本”执政理念深入人心，政府的服务理念和服务水平得到有力提升，而基层民众却对这一理念有着扭曲理解，从而带来了相应的副产品——为获取一己私利随意上访或者耍赖威胁政府的情况普遍存在，“耍赖式沟通”成为少数人达成自己目标的通道。这就导致基层政府在工作中陷入被动的“惧下”局面。

在“唯上”和“惧下”的双重境遇下，“不求有功、但求无过”成为多数基层政府处理问题默认的执政标准，这也导致在扶贫过程中“形式化”严重，凡事按照上级要求执行，既便于应付上级检查、获取上级肯定，又能以此作为应付民众的依据，达成不违规不担责的目标。因此，基层政府的扶贫工作者与民众的沟通多数停留在生硬的政策解释上，缺乏实质性的沟通与反馈。

要建立有效的沟通和反馈机制，一是上级政府要树立明确的沟通和反馈意识。扶贫工作人员长期深入扶贫第一线，开展针对性的扶贫工作，最清楚和了解扶贫工作中政策的可执行性以及存在的问题和不足。责任性和回应性要求政府要积极听取基层工作者和民众的声音，并及时作出回复，同时，倾听与反馈也是对下级工作的激励与支持。比如在政府网站开辟扶贫工作留言专栏，给各扶贫单位设置对应账号，主管部门对留言问题进行定期回复。二是要充分利用“互联网+”和大数据平台，不断完善更新贫困人员信息，用数据分析助力精准扶贫和精准脱贫，把完善全社会信用体系、建立失信者的惩罚机制作为精准识别和精准扶贫的有效路径。三是要对基层政府适当赋权，建立免责机制，鼓励其面对特殊情况时在原则范围内可以主动作为，而不仅仅是被动应付。

四、实施有效的监督检查

监督和检查作为控制过程的工具，可以有效地保证扶贫工作不偏离既定轨道，促进精准扶贫任务得到精准落实。然而，目前的监督检查工作却存在着多头管理、标准混乱、检查频繁、主观随意性大，浪费严重等现象。就督查主体和形式而言，既有扶贫督查部门专门检查、上级主管部门例行检查，也有结对帮扶的帮扶单位调研和其他单位观摩学习等。在检查频次上，往往是国家、省级部门督查一遍，市县乡等各级部门又跟着逐级督查一遍，且不同主体检查的标准缺乏统一性和规范性。以1000个贫困户为例，标准更改一次就要换一次材料，一般一份材料约1块钱，一年内各级检查多达十几、二十几次，材料费、整理费就高达20多万，而很多更改可能只是因为签字不规范、过于潦草等小问题，在某种意义上，精准扶贫变成“精准填表”，这造成大量的人力、物力、财力的浪费。基层扶贫力量疲于应对各类检查，很难将具体扶贫工作做到深入，所谓深入基层的走访在某种程度上就是走马观花式的走秀，而有些地方迫于督查压力玩起了数字脱贫和虚假脱贫的花样，如此扶贫不仅浪费公共资源，还加剧了民众对扶贫工作甚至是对政府的不信任感。

为了切实发挥监督检查功效，避免督查中存在的多头检查、频繁低效、标准混乱、浪费严重和重突击检查轻日常监督等问题，需要扶贫开发领导小组统一规划、科学部署。一要明确督查主体。充分发挥纪委、审计等部门在扶贫工作中执纪问责和监督作用，开展专门性监督检查。二要规范督查标准。对督查项目要统筹安排，统一标准，避免出现各地乱设标准、重复返工的浪费现象。三要整理督查力量，以综合督查为主，适度压减专项检查。四要注重督查方式的改变，采取明查与暗访相结合的方式，在减轻基层压力的同时提升督查实效。五要完善第三方督查机制，有效发挥社会力量在扶贫督查过程中独立性和专业性的优势。

精准扶贫是全面建成小康社会的现实需要，体现了社会主义的本质要求，也是一项艰巨而繁重的任务。推进和落实这一任务，需要全社会形成合力，做到科学规划、及时沟通、严格执行和有效监控，切实打好脱贫攻坚的硬仗。

（作者单位：黄淮学院经济与管理学院）