深化行政体制改革 推进服务型政府建设进程

文/张利萍

深化行政体制改革 推进服务型政府建设进程

文/张利萍

随着城镇化进程的推进，一些经济发达镇发展迅速，但由于受传统体制机制的影响，制约了其进一步发展。而在一些先行试验地区，行政体制改革有所突破并取得了一些阶段性成效。这些试验田的探索实践为下一步我国深化行政管理体制改革，推动服务型政府建设指明了前进的方向。

一、行政体制改革产生的背景与任务

（一）背景

1.行政管理面临困境——“小马拉大车，越拉越吃力”。近年来，城镇化进程加快脚步，但一些经济发达镇由于受传统资源、人力、服务等影响，制约了发展，尤其是社会管理和公共服务等方面面临新问题、新挑战，亟待新突破、新模式。

2.城镇化发展的推动。在经济发达的江苏省，一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口数量较多的经济发达镇成为全省经济的生力军。江苏全省城镇化率约为60.6%，其所有镇的城镇化率约为37.45%，排名前100位的镇城镇化率高达56.5%。

3.服务型政府建设的迫切需要。行政管理体制改革的主要目的是打破制度壁垒，积极探索建立新的行政体制改革，加速推进服务型政府的建设。乡镇政府作为基层政府，本身规模比较小，下一步可以通过扩权改革得到重要的财权与事权，促使乡镇的服务能力进一步加强，实现由行政管理型政府向公共服务型政府的转变。

（二）任务

所谓“强镇扩权”，是指经济实力雄厚的中心镇被赋予经济社会管理的扩展权限，甚至是县（市）级经济社会管理权限，以解决经济强镇财权事权不对等和权限受束缚的问题，释放基层政府的活力，推进城乡统筹的步伐，加速城镇化进程的节奏。“强镇扩权”本质上来说就是一种行政管理体制改革，即权力的下放。通过对公共权力进行重新分配，调整各方之间的利益关系，进而推进强镇经济上的发展。通过三年左右的试点，能够达成一种行为规范、协调运转、透明公正、高效廉洁的适合基层运行的管理体制和机制，推动实验田逐步发展成为人口聚集、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的新型现代小城市，努力建设成为全省培育现代化新型小城市建设的示范区，主要经济社会发展指标进入全省20个行政管理体制改革试点镇第一方案，并创出特色亮点。

为此，下一步试点主要在创新管理体制、扩大管理权限、强化公共服务、增强发展活力四个方面努力。

二、推进重点

行政体制改革的重中之重是推进试点镇综合执法和便民服务改革试点工作，即便民服务中心和综合执法局的建设与运作问题，这也是试点乡镇面临的一项新任务。要重点做好管理权限之间的有序对接，主要解决好放什么、如何放、怎么接；进一步理顺各层级之间的执法关系，尽量使行政执法的重心向基层倾斜，加速推进职责明确、行为规范、协调运转、监督给力的基层行政执法体制和运行机制；加强行政执法队伍建设，着力打造一支政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明、形象良好的行政执法队伍。

（一）阶段性标志

行政体制改革，除了要遵守国家发展的政策、方针等条条框框之外，还要立足本地实际情况，尤其是本地的政治生态环境，有的放矢、节奏合理地实践和推进，建立与行政生态相适应的行政体制改革模式。按照行政生态学理论，行政行为与行政环境的关系是互相影响、互为作用的辩证关系，这就决定了行政体制改革模式一是要与本地行政生态环境相适合；二是要对本地行政生态环境形成正向的作用，促使行政生态环境的变化趋势与基层行政管理体制改革所符合的大环境发展的方向相一致；三是当本地行政生态环境发生变化时，应适时调整基层社会的管理模式，以适应行政生态的发展变化趋势。由此两者间形成正向的作用力，彼此促进，朝着预先设定的轨迹运动，实现良性发展。

（二）有限放权

权力下放是有限下放还是全部下放一直是困扰试点乡镇的难题。一方面，在放权初期，经过各方协商，确定下放事项。但下放事项能否完全下放，还取决于乡镇能否接收，能否完全办理。另一方面，协商过程也值得商榷。放权标准是什么？如果乡镇能够全部接收，是否完全下放？调研过程中，市级行政服务中心认为下放权力主要涉及便民方面，行政审批权还不愿意下放。同时，镇级便民服务中心对权力下放也持保留态度。由此可见，权力完全下放还需一段时间。

（三）工作难点

众所周知，我国行政执法权是以县一级为主体的，乡镇层面几乎是空白。量体裁衣，应该改乡镇合适的衣物来穿。给的“衣服”太小，乡镇下一步的成长就会受到束缚；给的“衣服”太大，有可能与现行的法律法规发生冲突。这就是权怎么放，如何放的问题。

在人事方面，乡镇干部的管理权限应紧紧围绕乡镇的工作实际，在乡镇的用人权上予以倾斜。对于派出机构领导干部的任免，应该征求县镇一级的党委意见，提出书面看法；对于派出机构的领导干部的年终考核办法，则应采取共同负责的原则，考核情况及最终的考核结果应该以乡镇意见为主，然后上报相关单位。

在干部下派和选调上，要进一步加大力度，抽选专业性强的人才到乡镇任职。如在产业规划方面，如果乡镇缺乏这种专业人才，可以使县（市）级下派熟悉此类工作的专业人员指导乡镇开展下一步的工作。这样既得到了专业的指导，解决了实际工作，又不占用实际的编制，不仅优化了人才结构，而且提升了干部职业素质，为乡镇提供了重要的人才保障。

现如今，乡镇权利监督体系还很不健全，如何有效监控，体系如何进一步完善，如何吸收各方力量，是强镇扩权工作实际应该解决的问题。

三、建议

（一）增强服务理念，深化行政体制改革

如今，在推进乡镇行政体制改革的过程中，要让各参与方明白，强镇扩权既不是为了各自的乡镇谋求福利、为了各自的强镇谋取不恰当的利益，也不是为哪个乡镇领导所用。所以，下一步在推行的过程中，得到权力下放的乡镇政府应该立足政府服务的本职工作，着力转变政府职能，强化政府资源的整合。对一些职能相近、交叉的部门适当做些调整，整合资源。同时，对于上一级政府，由于行政体制改革会有权力下放和一些利益的重新调整和分配，因此，应该在认识层面上有所提升，了解强镇扩权的本质，在下一步的具体操作上，坚持“能放则放、能接则接”的宗旨，协调联络好各职能部门的权力、责任与乡镇之间的有效对接。除此之外，市级层面还应承担更多的职能，比如给予业务指导、培训专业人员、服务软硬件建设等。

（二）合理协调事权财权人权关系，逐步优化权力配置

在实际改革中，事权下放是有矛盾的，首先，事权放的多了，怕乡镇承接上存在难度，造成权力虚置；事权放的少了，改革的初衷又达成不了。其次，在给乡镇下放事权的同时，财权却没有对应下放，这样乡镇在承接事权时动力性和积极性将有所减弱。所以，事权、财权应相互配套，相匹配的人事权也应该一步步配套给相应的乡镇，只有如此，才能确保乡镇各项工作完成的高效性和可控性。

因此，应该对乡镇在经济社会管理中所承担的责任及事务进行认真研究，根据实际情况，有原则、有步骤、有层次地下放事权。同时，为了更好地激发乡镇的管理职能，可以按照现阶段绩效考核目标，研究对策，凡是乡镇能够承接的事权一律下放，只有如此，才能充分调动其积极性，使乡镇具备更完善的职能。在财权下放上，应对现如今的财权和收费政策进行一些改变和调整，扩大和提高试点乡镇对收费的审批权。

（三）整合力量完善监督体系，使权力在阳光下运行

没有监督，权力就容易滋生腐败。试点乡镇在强镇扩权完成后，应该建立完善的监督体制，成立各方监督机构，加强和完善对试点乡镇各个层面的监督。下放权力中，归属市政府和相关职能部门的经济社会管理事务，应该在下放的同时，及时进行备案和归档，以便相关部门加强监管和指导责任。同时，行政问责制度不能流于表面，要逐步建立以试点乡镇和相关负责人为监管重点责任人的问责制度和监督制度，实现监管和监督两者同时发力的监管机制，加强各方监督，以新媒体为媒介，实现监管科技化、无死角化，从而杜绝权力扩张后衍生出来的一系列问题，保证政务公开、透明，促进强镇扩权工作的有效实施。

（四）完善制度建设，以顶层设计为原则

推进扩权强镇改革工作要以法律法规为底线。实际上，强镇扩权工作能不能落地开花，功效能不能得到有效的实现，与完善的制度建设脱不了关系。因此，在具体推行强镇扩权的工作中，应该将制度建设始终摆在重要位置，重点解决实际工作中出现的制度瓶颈。调研过程中，很多被调查者指出了一个实际问题，就是执法主体的合法性问题。众所周知，乡镇政府是政府层级的最低一层，细读宪法和相关法律，并没有发现县级有相应的行政管理职权。因此，在相应的法律法规没有作出调整之前，红头文件的下放就会跟法律法规有所冲突。总之，应加强顶层设计，启动相应的立法程序，对相应的法律法规做些调整，真正在法律层面赋予改革乡镇行使业务的职权，从法律上确保其合法性。只有如此，才能有法可依，有法必依，违法必查，执法必严，师出有名。

（五）加强部门统筹协调，促进各级权限有效衔接

面对政府绩效考核和提拔晋升的双重需求，每一级政府在具体的操作和实施中，都有着自己的实际考虑。下放权力的单位，既希望能保持自己原本应有的权力，得到扩权的乡镇又希望能得到更多匹配的权力，例如财权、人事权等等。如果没有有效的沟通和协调，就会形成利益之间的相互冲突。因此，在推进强镇扩权工作落地开花的过程中，应该有一个全面统筹的机构，比如法治部门牵头或权威部门牵头，促进其他部门积极参与到这样一个机构中。这样的统筹协调机构，任务就是结合实际情况，对下放权力的种类、形式、主体、职责、相应人员的配备等给予足够的支持和业务指导。

（作者单位：中共海门市委党校）