政策工具视角下的我国矿业政策分析

陈晓春，苏美权

（湖南大学，湖南…410082）

矿产资源是整个工业发展的“粮食”，是国民经济运行的“血脉”，是社会发展的重要物质基础。由矿产资源勘查、开采和加工利用形成的产业称为矿业。矿业政策是指导人们合理、科学、有序开发利用矿产资源的指挥棒。

1 已有研究综述

我国相关领域的研究者着眼于从不同的层面对矿业政策进行研究。从矿业政策界定的角度来看，杨树旺等（2012）认为矿业政策是政府调整矿业开发活动的一系列政策、措施、指令的综合。中国的矿业产业政策由矿业产业组织政策、矿业产业结构政策、矿业产业布局政策、矿业产业技术政策，以及矿业产权政策组成。从矿业政策的内容研究来看，曹爱红等（2011）运用计量经济模型对我国矿产资源税的政策进行了分析；冯春梅等（2014）从经济学角度剖析和构建了矿山地质环境治理恢复鼓励政策；曹学谦（2016）对中国和赞比亚矿业政策以及相关的法律法规作了对比研究。从矿业政策的效用研究来看，张绍朋等（2008）曾分析了我国现行矿业税收政策的运行过程及其存在的不足；王甲山等（2013）评估了现行税费政策在矿产资源开发及环境治理上的作用；李奇明等（2015）考察了我国绿色矿山鼓励政策的内容体系，并从引导机制、激励机制和税收优惠政策方面提出了推进绿色矿山建设的政策建议；邓晓兰等（2015）剖析了现行财政体制和资源税费体系，并提出了促进资源生态环境建设的财税政策调整思路。

现有的研究成果大都从较宏观的层面对我国的某一矿业政策进行内容分析、作用评价和改进设计，方法层面主要采用文献研究、案例研究、比较研究等。这些研究注重对矿业政策的阐释、规划和构建，在研究方法上更多表现为一种静态的定性研究，缺乏对既有的矿业政策文本的内容分析和定量分析，在政策结构和内容的把握上都显得不够准确；在研究视角上，鲜有学者从政策工具的角度对矿业政策工具的设计、选择和实施进行考察，已有的定性研究难以为矿业政策研究打开新思路。因此，实现我国的矿业政策的完善和创新，需要进一步明确研究对象，创新研究方法，理清研究脉络，进而发现问题、解决问题。

内容分析方法是一种对文献内容进行量化分析的研究方法[1]，本文基于政策工具的视角，采用内容分析法和定量分析方法，以2015年颁布的《全国矿产资源规划（2016～2020年）》（下文称《规划》）作为分析样本。《规划》“以2015年为基期，以2020年为目标年，展望到2025年”，在我国当前矿业政策体系中具有指导性地位，是进一步制定相关矿业管理政策的基础和依据，因此从政策工具视角对《规划》进行量化分析，有助于了解矿业政策工具的属性特征、选择偏好、现存问题，对于我国矿业政策显然具有现实意义。同时，这也是政策工具理论在矿业政策研究中的一次有益尝试，具有一定的理论价值。

2 政策工具视角下的政策分析框架

政策工具是实现政策目标的具体手段和中间桥梁，但是又不仅仅是纯粹的技术行为，它更多的是政策主体在工具理性层面的政策分析，它的设计、选择和实施都反映了不同利益主体之间的博弈。欧文·E·休斯认为，政策工具是“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”[2]。奥斯本和盖布在其著作《改革政府》中，更是形象地将政策工具比喻为“政府箭袋里的箭”，政策目标就是箭靶，这充分肯定了政策工具的重要作用[3]。国内陈振明将政策工具定义为人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式[4]。而在政策工具研究中，分类研究的成果是最丰硕的。施耐德和英格拉姆按照政策目标的行为逻辑假设，将政策工具分为权威工具、能力工具、符号和规劝工具、象征工具和学习工具[5]。按照政府介入程度的由高到低，加拿大公共政策学者豪利特和拉米什将政策工具分为强制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具[6]。顾建光和吴明华从政策工具的使用方式上，将政策工具分为管制类政策工具、激励类政策工具和信息传递类政策工具[7]。综合上述研究成果，本研究将矿业政策工具定义为政府为了实现提升矿业发展质量和效益，强化矿产资源保护和合理利用等矿业政策目标而采用的方法方式和技术手段。

2.1 X维度：基本政策工具维度

本文选择政府干预程度高低的角度，按照调整机制的不同将矿业政策工具分为规制型政策工具、经济激励型政策工具和社会型政策工具三类，并以此作为政策分析的X维度[8]。

规制型政策工具是以政府权威为基础，依据相关法律法规、规章条例，以强制力为保障对政策目标群体的行为进行控制和指导，以达到矿业政策目标的管理手段的总称。其核心在于依靠政府科层制治理结构的强制性[9]，主要包括立法、目标规划、督查监管机制、示范及模式推广、矿产能源基地建设等子工具。

经济激励型政策工具是指政府部门通过引入市场机制，旨在引导政策目标群体在矿业生产消费过程中进行成本效益评估，进而做出符合矿业政策导向的行为选择的管理手段的总和。该工具的作用机制是基于成本收益分析的经济调节，主要包括有偿使用、财政补贴、矿业权市场、税费调整与改革等经济手段。

社会型政策工具是指政府部门通过广泛的道德规劝和舆论影响，将政策价值观念渗入到政策目标群体的价值观中，使其在自愿提供的基础上实现矿业政策目标的手段的总称。其适用的前提是将自愿提供的观念渗透到企业的经营理念和个人的价值观中，主要包括信息公开、自愿协议、宣传教育、人才培养与智库发展等子工具。

2.2 Y维度：矿业产业链维度

利用上述的政策工具划分方式，只能从工具的角度对政策内容文本进行分解，并不能完全描述清楚《规划》中矿业政策的所有特征。若要明确每一种政策工具在不同的政策规划中所发挥的作用，从而进一步把握《规划》中矿业政策的总体特征，就要充分考虑矿业发展内在的活动规律和特点，这种规律和特点是制定《规划》乃至其他矿业政策必须要考虑到的重要因素。

矿业产业链可以分为资源勘查、开发、加工、利用和恢复五个不同环节，不同的政策工具作用于产业链的不同环节会产生不同的政策效果，这为我们分析《规划》的文本内容提供了另一个切入视角。因此，本研究将矿业产业链的五个不同环节简化为矿业产业链维度，作为矿业政策分析框架的Y维度。

2.3 二维分析框架的构建

基于上述对政策工具和矿产资源产业链的梳理而得到的X维度和Y维度，形成了基于政策工具的我国矿业政策二维分析框架（图1）。

图1 我国矿业政策二维分析框架

3 基于政策工具的《规划》内容分析

3.1 《规划》政策文本内容编码

对《规划》所包含的政策单元进行分解和编码，最终形成表1的编码表。限于篇幅，政策文本内容的编码情况未能一一罗列，同时，由于《规划》中的“第一章规划基础”总体上未涉及政策规划层面，故未列入分析单元。

3.2 《规划》的X维度分析

通过研读《规划》，对其中与矿业政策相关的政策内容进行了剖析，经过规范化的统一处理，最终得到了30个政策子工具，并将其分别归类到规制型政策工具、经济激励型政策工具和社会型政策工具中，这三类政策工具分别包括18、8和4个子工具，然后再分别计算三类政策工具包含的政策条文总数及其百分比以及子工具平均频次，最终形成表2。

从《规划》条文总数百分比来看，运用最多的是规制型政策工具，占政策工具运用总体的68.18%；其次是经济激励型政策工具，占23.86%；最少的是社会型政策工具，只占7.96%。从子工具平均频次来看，规制型政策工具也高于经济激励型和社会型政策工具，三类政策工具的子工具平均频次分别是10、7.88和5.25，而子工具的总平均频次是8.8。这也说明了规制型政策工具占比之所以超过三分之，一方面是因为规制型政策工具的子工具数量达到18种之多，另一方面也是因为其子工具的平均频次最高。

表1 《规划》政策文本内容分析单元编码表

表2 《规划》X维度政策工具分布

具体来看，在规制型政策工具中，目标规划、策略性措施和勘查开发开采制度三个子工具是运用最多的，分别占据了12.78%、11.11%和11.11%，共占了35%。其次，矿区划定与开发布局管理、督查监管机制、示范及模式推广、矿产资源评估机制和矿产能源基地建设这五个子工具占比超过了5.56%，但是仍低于10%。再者，剩下的子工具运用较少，占比皆不超过5%，其中，立法工具运用最少，只占了1.11%。经济激励型政策工具中突出表现为培育市场和鼓励政策，分别占了23.81%和22.22%。而矿业权审批、矿业权市场和税费调整与改革分别占据了9.52%、11.11%和12.7%。其余的保证金制度、有偿使用和财政补贴皆运用的较少，占比都在7%以下。在社会型政策工具中，运用最多的是信息公开，占据了47.62%，剩下的3个子工具所占比例皆维持在19%左右，而宣传教育和表彰激励并没有被使用。

3.3 《规划》的Y维度分析

在《规划》X维度分析的基础上，引入矿业产业链，即Y维度，得到如图2所示的《规划》二维分析结果。

图2 《规划》政策工具二维分析图

图2显示，264条政策工具中，有关矿业产业链利用环节的政策工具最多，达到101条，占据了政策工具总量的38.26%；其次是开发环节，政策工具数为87，占32.95%；其余依次为勘查环节（12.12%）、恢复环节（10.99%）、加工环节（5.68%）。其中，开发和利用环节政策工具数共占政策工具总量的71.21%。各个环节，运用最多的都是规制型政策工具，其余依次是经济激励型和社会型。规制型政策工具主要被应用在开发环节，而经济激励型和社会型政策工具主要在利用环节使用较多。

4 政策工具的问题与思考

4.1 规制型政策工具过溢

规制型政策工具占政策工具运用总体的68.18%，超过了三分之二；从子工具平均频次来看，规制型政策工具也高于经济激励型和社会型政策工具。我国矿业发展曾长期处于计划体制之下，规制型政策工具是政府历来惯用的管制工具。同时，国内外资源形势发生了深刻变化，供给侧结构性改革任务繁重，矿业结构调整、转型升级和管理改革任务紧迫，需要政府运用控制有力的规划型政策工具应对复杂的国内矿业发展和波动加剧的国际矿业市场。在规制型政策工具中，又突出表现为目标规划、策略性措施和勘查开发开采制度。这一方面是《规划》作为行动纲领的性质决定的，另一方面也是因为法律制度的缺位。与西方对比，我国并没有单独的《矿业法》，指导矿业发展的最高法律《矿产资源法》是以保护矿产资源为主，针对矿业的法律关系调整还不全面，是造成政府长期以来多以行政命令式的规制手段监管矿业活动的主要原因。

4.2 经济激励型政策工具和社会型政策工具弱势

经济激励型政策工具和社会型政策工具分别只占23.86%和7.96%。在经济激励型政策工具中，培育市场和鼓励政策运用最多，这说明政府健全完善矿业市场的意识在增强，然而这两者往往只能起到指引方向的作用，而对矿业经济能起到很好调节作用的矿业权类工具、财政补贴、税费调整与改革处于弱势，无疑削弱了经济激励型政策工具在资源配置中的作用。正如税费是矿业管理的重要工具，矿业税费的征收保障了矿产资源所有权益的维护，也保证了矿产资源的合理利用。但在《规划》中，只是简单地提到了要建立矿业权使用费动态调节机制、实施矿产资源税从价计征改革、加强矿产资源税收优惠政策管理等，对于矿产资源税费制度改革缺乏系统性的设计和明确的时间表，同时对于诟病已久的矿产资源补偿费偏低且不合理的问题改革也没有涉及。这对于建立健全现代矿业市场体系并无益处，也说明我国政府运用经济手段调节矿业活动的能力有待加强。在政策效果持续性的规范意义上，社会型政策工具都要优于规制型和经济激励型。但是在《规划》中社会型政策工具严重不足，仅仅只占了7.96%，其中偏向运用信息公开，占据了47.62%，这说明政府在应用社会型政策工具推动矿业经济发展时，还停留在维度单一、工具简单的阶段，主要的工作是完善信息公开。因此，加强社会型政策工具的应用应该是将来政府矿业政策的侧重点。

4.3 许多行之有效的政策工具未被充分运用

在规制型政策工具中，环境评估、复垦制度、淘汰落后产能机制、回收与综合利用制度以及立法等子工具没有得到充分运用。研究表明，当前全球生态超载率是50%左右，而我国生态超载率接近150%，是世界上生态超载率最严重的国家之一[10]。同时我国矿产资源总的回采率低于世界平均水平20个百分点，仅为30%。开采回收率与西方矿业发达国家选冶综合回收利用率达80%以上相比，还有较大的差距[11]。因此，目前政策工具的运用与矿山地质环境治理恢复、矿业绿色循环发展的现实需求出现了脱节。

经济激励型政策工具中，有偿使用、财政补贴、保证金制度以及税费调整与改革使用频率低，同时缺乏切实可行的针对矿山矿业企业减负、保障矿山地质环境治理恢复的政策措施，无法有效调动企业和社会参与矿业经济活动的积极性。有学者研究发现，采矿业实际税负对企业绩效产生显著负向影响，限制企业盈利能力的发挥，进而降低了其抵抗风险的能力和价值创造能力[12]。在全球矿业持续低迷、矿业指数PAI不断下行的情况下，政府要积极推进矿产资源税费改革，充分发挥财政的经济调节作用，增强矿业企业能力和积极性，释放矿业经济活力。

在改变矿山矿业企业以及社会公众价值观念的社会型政策工具方面，宣传教育、表彰激励以及自愿协议运用缺失或不足。这使得社会型政策工具没有发挥传播知识、引导舆论和价值的作用。因此在以后的政策优化和调整过程中，应该加强对这些政策工具的重视程度。

4.4 缺乏对矿业产业链全过程的系统政策设计

矿业产业发展具有自身内在的活动规律和特征，这是制定矿业政策、运用矿业政策工具需要充分考虑的重要因素。从Y维度的分析中可知，矿业产业链利用和开发环节的政策工具最多，共占政策工具总量的71.21%，剩余的勘查、开发和加工环节没有得到足够的重视。同时每个环节中政策工具的设计和搭配也存在失衡。以利用环节为例，共应用了101条政策工具，其中规制型57条，经济激励型29条，社会型15条，分别占了56.44%、28.71%、14.85%。尤其在恢复环节，尽管政府规划和指导的作用十分重要，但是运用经济激励型和社会型政策工具、建立多元化的投资机制、形成社会的广泛参与也同样不可或缺。矿业产业链分为勘查、开发、加工、利用和恢复五个环节，每个环节有其共性也有特性，不同的产业环节要采用不同的政策工具。但是《规划》较少针对不同的环节需要制定系统有针对性的政策，尤其是在加工和恢复环节缺乏合理系统的政策工具设计，这也为矿业政策工具选择优化指明了方向。

5 政策建议

（1）适度降低规制型政策工具的使用频率，加大相关子工具的实施力度，提高政策工具的针对性。我国矿业处于转型升级的关键阶段，但是仍面临着结构性矛盾和生态问题突出、集约化规模化程度不高、科技创新能力不强等问题。首先，应继续发挥规制型政策工具在矿业发展中针对性强、控制有力、执行迅速的工具优势，淘汰落后产能，推进矿产能源基地集约化生产推进，加强关键技术研发，强化矿业生产全过程的环境监测。其次，在资源配置中政府干预仍然过多，政府应该在健全矿业市场规则、加强市场监管的基础上，适当降低规制型政策工具的整体使用频率，释放矿业市场活力；同时增强目标规划和策略性措施等工具的可操作性，提高规制型政策工具的针对性和灵活性。再者，要加大立法工具的使用力度，推进《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等相关矿业法律法规的适时修改与完善。例如，目前我国矿区环境保护法律制度分散于《环境保护法》、《矿产资源法》、《水土保持法》等不同的法律文本中，造成在矿区环境保护中监管主体众多、职责交叉以致相互推诿，监管效果欠缺。因此要完善矿山环境保护法律制度，构建一套完备的矿山环境保护制度体系。

（2）发挥经济激励型和社会型政策工具的激励和带动作用，增强政策工具的实施效果。目前，学界主流观点认为基于市场机制的经济激励型政策工具比基于强制机制的规制型政策工具更具经济效率[13]。首先，充分发挥矿业权类工具的作用，推进矿业权制度改革。其一，要理顺产权主体关系，为合理收益奠定基础。长期以来对矿业权关系缺乏明确的界定，以致出现税费调节的混乱。例如2014年12月1日就在全国范围将煤炭、原油、天然气的矿产资源补偿费降为零，矿产资源补偿费的征收基础是国家对矿产资源所享有的所有权，此举显然损害了国家即全民对矿产资源的所有权[14]。因此可效仿世界主流趋势将矿产资源补偿费更名为权利金，以免再被“费”字掩盖了矿产资源补偿费的真实性质。其二，要推进矿业权价款和矿业权使用费的动态调整，依据1996年的《矿产资源法》的规定，一个占地200km2的矿区，依据最高标准，每年的使用费也仅仅是30万，这与矿产资源的巨大收益形成了明显的反差，无法起到有效的调节作用[15]。

其次，我国矿产资源税费名目较多，税费结构不合理，总体收益水平也偏低。如矿产资源补偿费明显偏低，平均费率为1.18%，远低于国外相同性质收费2%～8%的费率[16]。因此要推动矿产资源税费改革，改变资源税偏高而资源补偿费偏低，造成矿山企业负担过重的不合理现状；从开征矿产资源开发生态税等新税费和完善现有税费两方面完善矿产资源开发生态税费体系，促进矿产资源开发生态环境的保护和治理[17]。

最后，继续加强矿产矿业信息的公开化，着力建设矿业权人勘查开采信息公开制度、财政出资项目信息公开制度、矿业权出让信息公开制度等，为完善政府服务，强化社会监督，维护市场秩序提供制度保障；强化宣传教育、表彰奖励、公民参与、自愿协议等子工具的作用，培育矿业行业协会等社会组织，以促进公民和社会组织在矿产矿业调查、立法建议、生产监督和宣传教育方面的作用。

（3）重视各类型政策工具的综合应用，发挥混合型政策工具的政策效果。面对愈加复杂的国内外矿业市场和艰巨的矿业经济绿色发展任务，需要克服单一维度的矿业政策工具的局限，对现有的矿业政策工具进行创新：在吸取单一政策工具优势的基础上针对具体的矿业问题与政策目标对若干工具进行组合，从而形成一种“混合型”政策工具，以拓展政策适用范围，提高政策的有效性[18]。

2015年新修订实施的《环境保护法》规定了人大、环保部门、公民、法人、其他组织以及新闻媒体在环境保护和治理中的一系列权利，其实质构建了多元共治的环境治理复合模式。我国矿山地质环境治理恢复任务艰巨，资金供应和保障缺口巨大，需要运用混合型政策工具改变政府主导投资、治理低效的困境，建立矿山地质环境治理恢复复合模式。通过宣传教育、表彰激励以及自愿协议等社会型政策工具调动社会的积极性；运用税收优惠、财政补贴等经济手段扭转社会资本的投资偏好，缩小治理恢复活动中的资金缺口；根据政府资本和民间资本投资的行为指向不同、利益驱动机制的差异，通过制度创新手段建立法制化的矿山地质环境恢复治理多元投入机制[19]。通过多管齐下改变以往的治理困境。

又如淘汰落后产能机制除了要借助规制型政策工具的强制性，更要发挥财政补贴、税收优惠等经济激励型工具的激励作用。再者，矿业社区的建设是人民共享矿业发展进步成果的保障，应将矿业社区立法逐步纳入矿业立法的进程，以法律强制性和资金支持促进企业履行社会责任，同时积极引导矿山企业与社区的自主协商和沟通，实现企业和社区的共赢发展。

（4）重视政策工具在矿业全产业链中的系统设计和运用。矿业经济的持续健康发展需要着眼于全产业链的质量提升。我国建设绿色矿山，推进矿业经济绿色发展的任务繁重，政策除了要向开发和利用环节倾斜之外，产业链中的加工和恢复环节也是推进矿业经济绿色发展的关键点。对于矿产品综合回收加工利用效益较好的矿业企业要给予一定的税收优惠和财政补贴，在矿山地质环境治理恢复中要充分调动各个相关利益主体的积极性，加强宣传教育、公民参与以及自愿协议等社会型政策工具的应用。总之，矿业政策体系的构建要着眼于矿业产业链的全过程进行系统的设计，并注意各个环节之间的搭配协调，提高矿业政策的系统性。