嵌入冲突:社会组织项目制治理的困境探析

颜克高，任彬彬

(湖南大学 法学院，长沙，410082)

嵌入冲突:社会组织项目制治理的困境探析

颜克高，任彬彬

(湖南大学 法学院，长沙，410082)

基于“嵌入”理论，以构建政府、社会及社会组织的“双嵌入”为分析框架，深入分析社会组织项目制治理的运行过程后发现：政府通过项目制治理，将社会组织吸纳到行政规范的轨道上，使得社会组织公共价值取向与行政化趋势产生冲突，从而导致社会组织公共性的逐渐消解与非政府性质社会治理资源的逐渐行政化。其外在表现为政府对社会组织的嵌入与社会组织对社会的嵌入之间的冲突，实质则是社会需求导向与政府政治偏好的冲突。

嵌入冲突；“双嵌入”；社会组织；项目制治理

一、引言

近年来，社会组织准入门槛不断降低，由沿用多年的双重管理制度到混合登记制度，政府对社会组织的监管模式也从静态的门槛准入转变成为动态的过程嵌入。《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》与《国务院办公厅关于政府购买社会服务的指导意见》的出台，正式开启了政府培育社会组织的政策之窗。政府利用财政专项资金的转移支付，通过将公共服务外包给社会组织，加大民生工程和公共服务的有效投入，成为社会组织治理的主要机制。[1]在社会组织项目制治理中，公共服务项目作为一个嵌入的载体，[2]通过与原有的科层制相互嵌套，在项目的实施过程中，使政府能够采取丰富的行为策略，对社会组织的行为逻辑和价值理念进行影响和规制。[3][4][5][6][7]

从技术运用与制度设计的角度考虑，政府通过向社会购买公共服务，对社会治理资源进行调配，不仅促进政府职能转移，更为社会组织的发展提供了政策保障与物质基础。然而，实践中社会组织公共服务供给的“内卷化”“形同质异”“纵向一体化”问题严重。[8][9][10]政府不但主导公共服务供给，而且社会组织服务供给质量下降，公共性逐渐削弱。[11]鉴于此，为揭示政府购买公共服务问题频发的深层原因，本文利用“嵌入”的概念，构建政府、社会、社会组织的“双嵌入”分析框架，发现政府通过项目制治理，将社会组织吸纳到行政规范的轨道上，使社会组织公共价值取向与行政化趋势产生冲突，社会组织脱嵌于社会。

二、双嵌入：社会组织项目制治理的分析框架

嵌入的原始意义是指，A事物的发展镶嵌于B事物之中，它强调B事物对于A事物发展的重要性。其概念最早是由卡尔·波兰尼在其著作《大转型》一书中提出，主要解释了经济制度实际上是嵌入于社会发展之中。[12]之后，不同领域的专家学者对嵌入的内涵做了进一步阐释。在嵌入思维的引导下，政府利用嵌入的核心内涵，通过经济、政治、文化和资本等外界环境对社会组织的行为逻辑和价值理念进行规范化影响，最终实现对社会组织的动态发展与控制。

社会组织的发展受到社会环境的影响，以公共性为价值导向，嵌入于社会之中；政府以吸纳控制为目的，对社会组织进行以监管为目标的嵌入。对于社会而言，社会组织作为社会公众集体行动的载体，是代表社会成员表达社会偏好与利益诉求的机制，以社会公共利益为目标追求，对公共生活的有序构建有重要的意义。对于政府而言，社会组织既是社会治理的辅助力量，为社会公众提供公共物品；又是政府社会治理的挑战，削弱政府的社会权威。[13]因此，社会组织作为公民自发形成的公共组织，以公民社会偏好和利益诉求作为行为逻辑起点；政府则出于职能转移与政治稳定的目的，主动对社会组织进行一种嵌入性影响，加强监管。

1.社会组织对社会的生长型嵌入。社会组织“诞生”于非官方的公域和私域，作为社会公众集体行动的载体，既承接着社会公共物品与服务的供给，又是潜在的公民养成的场所，公共性便成为了社会组织嵌入于社会中的重要表现。[14][15][16]一方面，从社会组织成立的角度，这种生长型嵌入主要体现在社会组织的内涵与目标上。内涵上，社会组织是社会公众集体行动的结果，是社会公众自发形成的公共组织，维护社会公共利益不受侵犯；目标上，社会组织作为政府失灵与市场失灵的弥补手段，以满足社会公众日益增长的公共服务需求为目标。因此，社会组织是基于社会具体的需求而产生，嵌入于社会中是为更好地反映社会公共利益，满足社会需求。另一方面，从社会组织发展的影响因素的角度，社会组织发展并不是自由设定的结果，而是嵌入于社会特定的政治、文化、经济架构之中，具有社会的时代烙印。[17]

2.政府对社会组织的监管型嵌入。伴随着政府社会治理角色的转变，政府逐渐意识到，社会组织不仅仅是社会治理的对象，更是社会治理的工具。因此，政府越来越重视对社会治理资源的整合与配置，对社会组织的治理开始寻求一种新的制度安排和精细化的监管机制。政府通过社会组织项目制治理，营造符合国家政治偏好的组织运营环境，将自身的政治偏好移植到项目中，影响社会组织意志，实现既对社会组织嵌入性监管，又对公共服务项目风险监督的双重目的。在政府行政体制改革大势所趋的时代背景下，政府既要精简行政体制，又要促进职能转变。但是，政府依然要发挥主导作用，对改革的成本与风险进行控制，即对社会组织承接政府职能转移的过程进行监督管理。基于此，政府职能转移与社会风险把控是政府监管型嵌入行为的逻辑起点。

事实上，社会组织与社会、政府与社会组织的双嵌入关系是一个动态平衡的过程。作为具体社会情境孕育出来的社会组织，对社会的“生长型嵌入”是一种本能的自发行为。政府作为一个由组织机构和行动者所构成的集合体，对社会组织的“监管型嵌入”是一种以目的为导向的主动行为，会受到不同层级政府认识的局限与部门利益的驱使，容易诱发非常规行为，导致政府、社会、社会组织三者之间平衡的打破，社会组织公共性消解，出现行政化趋势。

三、嵌入冲突：社会组织项目制治理的困境

在项目制治理的实践中，社会组织公共价值取向与行政化趋势之间会形成以“双嵌入”为基础的嵌入冲突。社会组织嵌入在具体的社会情境中，以公共价值为导向。公共服务项目制作为政府“嵌入性监管”的载体，是一种“自上而下”的单向度运行模式，基于特定的资源控制关系，地方发展主义逻辑强化了政府运动型治理。[18]社会组织获取政治认同的主动迎合，使社会组织呈现行政化趋势，消解了社会组织的公共性，引发社会组织项目制治理的嵌入冲突。根据冲突内容，嵌入冲突可分为目标冲突、功能冲突、结构冲突与内涵冲突四个层次。

1.目标冲突：公共服务的内生需求与政府行政嵌入供给。公共服务项目制作为一种自上而下的资源分配机制，资源主要集中在政府决策层，资源分配的格式化体现了领导意志。[19]基于此，在项目执行中，政府主导逻辑与官僚逻辑使得政府行政履职目标与社会组织服务供给目标并非全部一致。政府通过以监管为目标的职能嵌入，往往将社会组织视为完成行政任务的辅助力量，项目目标与政府目标责任制高度一致。[20]因此，政府与社会组织项目目标的差异性，构成了项目制治理的目标冲突。目标冲突作为嵌入冲突的基本表现形式，其结果则是忽视社会公众的内生需求，以政府嵌入性的行政力量主导公共服务供给，公共服务呈现迎合政府的建制化趋势。

公共服务建制化是政府行政嵌入主导的自上而下供给的必然结果，是当前项目制服务供给机制的主要困境。[21]它不仅导致公共服务供给量的不足与质的下降，而且以嵌入的方式加强了对社会组织的控制，使社会组织成为了政府的一支体制外可支配力量，社会组织作为非政府性质的社会治理资源逐渐行政化。

2.功能冲突：公共利益表达与迎合政府政治偏好。社会组织是一种功能导向型的群体组织。从功能的角度，可将社会组织分为公共服务类、权益保障类、政策倡导类、行业协会类、政治参与类以及一般社会领域的社会组织。[22]不同功能类别的社会组织在社会治理的过程中表现出不同的“社会影响”与“外部性”，共同构建了科学合理的社会组织发展格局。然而，在社会组织项目制治理过程中，政府通过政策法规，对项目内容进行细分，针对不同类型的社会组织给予不同档次的配套资金与政策扶持。这导致的结果是，社区服务类、行业性服务类和行政事务类社会组织快速发展，而维权性服务类、环境保护类、宗教类、涉外交流类社会组织等发展缓慢。社会组织公共服务功能得到强化，而公共利益表达功能弱化，在组织的公共性上出现功能结构的失衡。[23]因此，地方政府的政治偏好构成了功能冲突产生的前提条件。

政府以政治稳定为前提，以削弱社会组织政府权威挑战能力为目标，对项目内容进行政治偏好嵌入。因此，社会组织只是扮演了政府公共服务供给“拾遗补缺”的边缘角色。社会组织为获取地位肯定，往往极力迎合政府，获取项目，进入政府视线。所以，社会组织对政府政治偏好迎合的过程实质上就是社会组织公共利益表达功能逐渐弱化的过程。长此以往，功能冲突会导致社会组织发展碎片化，制约着社会组织的可持续发展。

3.结构冲突：社会组织内部的民主性与科层官僚化。社会组织作为社会公众自治化的产物，其内部的治理结构呈现扁平化的特征。扁平化的内部结构能充分体现社会组织内部治理的民主性，有利于社会组织直接有效地反映社会真实情况。然而，在公共服务项目制中，政府与社会组织搭建契约关系，通过权威渗透与行政干预的方式，对社会组织进行关系上嵌入型监管；通过设置项目职能检查机构，将项目监管机构嵌入到社会组织的结构网络中，对社会组织的结构进行一种政府行政逻辑的嵌入性影响。政府对社会组织关系与结构上的嵌入，使社会组织内部结构在潜移默化中，受到政府科层体制的影响，呈现行政化趋势的准科层制趋势。

结构冲突是以项目检查为基础，对社会组织进行嵌入而产生，是社会组织内部治理结构民主性与科层官僚化趋势的冲突。它使得社会组织内部结构出现职能分化和结构分层，破坏社会组织原本的扁平化组织结构，出现类似政府的科层化结构。社会组织运作方式也趋向行政逻辑的官僚化，组织外形化问题严重。例如，南京鼓楼区政府在购买服务过程中，成立由民政局、组织部、社区办、街道财政科等政府相关部门组成的项目检查委员会，对社会组织形成“日报告、周例会、月交流”的考核体系。社会组织为应对政府的检查，内部也形成了迎接政府检查评估的“写”与提供服务的“做”的职能分工，呈现出科层制的官僚化运作趋势，使社会组织脱离实践，严重影响社会组织内部的民主性。

4.内涵冲突：社会组织公众自发性与政府政策催化。内涵冲突是社会组织嵌入冲突的极端表现形式，是指社会组织成立上的公众自发性与行政政策催化的冲突。内涵冲突充分体现了社会组织在项目制治理中的公共性耗散。社会组织作为公共空间的实体化载体，是基于社会的公民意识、公益精神与公共责任而自发组织成立的。因此，社会组织成为了公众在社会生活中表达民意、实现民权、传达民情、维护民生最直接的制度安排。然而，在社会组织项目制的治理中，政府往往采取内部化购买或者定向委托的行为策略，催生了一大批以“跑项目”为目标的“内生性”社会组织。这类社会组织以政府的项目政策为指挥棒，以承接项目为目标，使得公共服务供给成为了一种迎合政府的行政任务。内涵冲突不仅使得公共服务供给的效率与专业化程度下降，而且不利于社会组织健康有序的发展，使社会组织的发展呈现一种非理性的“疯狂生长”特征。例如，2011年，政府购买公共服务由国家层面进行制度推广。根据民政部数据统计，2005—2011年社会组织增加量为14.2万个，但从2011年政府购买公共服务政策实施后，在3年的时间里社会组织共增加14.4万个。在地区层面，2010年武汉市新登记社会组织共16家，2011年新登记社会组织394家。2015年武汉市公共服务项目制共41家社会组织承接，2011年以后成立的社会组织共27家，其中5家社会组织2015年成立，13家社会组织2014年成立，即2015年武汉市政府购买公共服务政策发布后，为承接项目专门成立，而非社会自发形成。这类社会组织以获取政府项目为组织发展使命，极力迎合政府政策要求，脱嵌于社会的发展，组织的社会公共性严重不足。

项目制作为一种“自上而下”的资源分配机制，构成了政府主导的非对称性博弈。这使得项目在执行中浸染了地方政府的行政意志与政治偏好，形成了社会组织项目制治理的嵌入冲突。嵌入冲突外在表现为政府对社会组织的嵌入与社会组织对社会的嵌入之间的冲突，其实质则是公共服务供给的社会需求导向与政府政治偏好之间的冲突。因此，社会组织项目制治理的嵌入冲突表明，我国政府的公共服务购买行为依然以政府行政诉求主导，而并非社会公众真实的服务需求。政府通过项目资源引导，采取相应行为策略，使得社会组织不但独立性与自主性未得到显著性增强，而且被吸纳在政府行政规范中。社会组织作为非政府性质的社会治理资源逐渐行政化，公共性逐渐消解。

四、嵌入冲突的形成原因

冲突作为事物之间社会关系互动的一种形式，一定程度上具备促进事物发展、维系社会系统稳定的正效应。然而，嵌入冲突是改变社会组织项目制治理目标、功能、结构与内涵的内容，削弱社会组织公共性，会诱发社会组织行政化趋势的破坏性冲突。探究嵌入冲突形成的缘起，可以发现，项目制作为一种理性的技术手段，只是作为嵌入的载体，为嵌入冲突困境的形成提供了一个“场所”。因此，嵌入冲突的形成并非政府“监管型嵌入”的必然现象，而是特定社会环境与行政文化共同影响下的偶然现象。冲突形成的根本原因依然离不开社会、政府与社会组织的客观实际情况。

1.社会整体公共理性精神不足。公共理性是指政府、社会公民和社会团体组织等以公正的理念、自由平等的身份，通过协调、合作的方式，促进政治生活体系的合理有效运转，以产生公共治理效果。[24]公共理性精神的本质是公共性，目的在于追求社会整个群体的公共利益，其内涵包括政府公共服务项目政策与管理的正当性和合法性；公民对社会公平正义的追求；社会团体组织对社会公众利益的维护。在社会组织项目制的治理过程中，嵌入冲突出现的根源便是整个社会公共理性精神不足。对于政府而言，在传统“强国家，弱社会”的影响下，政府依然主导公共事务，项目的制定与施行依然是政府意志的体现。项目审批通过政府的科层，浸染了政府的政治偏好，忽视了社会公众的需求。同时，由于各个层级政府、各个部门机构的自利性，通过资源引导社会组织协助完成行政任务，其实质造成了社会公共理性精神的流失；对于社会公众而言，社会公众缺乏对自身公共服务需求表达的动机，对公共服务供给的关注度与参与度明显不够，加剧了项目内容与需求的不匹配；对于社会组织而言，被项目资源吸引，对社会公共需求的辨认能力不够，缺乏对社会公众的关注与回应，最终脱嵌于社会具体情境。

2.社会组织项目制治理基础条件欠缺。政府社会治理离不开一定的治理基础。制度规范与社会信任构成了政府社会治理的基础条件。社会组织发展的合法性地位是政策制度所规定的。因此，制度规范构成了社会组织项目制治理的“硬件”基础。在社会组织项目制治理中，若缺失相关的制度规范，社会组织的合法性基础便会受到质疑。[25]当前，各地方政府在探索社会组织项目制治理过程中，相关配套政策制度规范的建设相对滞后于公共服务需求与当地政府实际发展状况。这使得政府在项目打包、发包过程中，所采取的行为策略缺乏制度规范与监管。然而，从发展的角度来看，制度规范的缺位是社会组织项目制治理发展的必经阶段。社会信任是国家实现善治的前提条件，是社会治理的重要“软件”基础。在政府与社会组织的委托代理关系中，社会信任影响着两个理性行动者互动与博弈的过程。社会组织作为体制外的一种社会治理资源，基于传统观念与文化，处于主导地位的政府对社会力量是一种不信任的态度，会主动采取行为策略对社会治理风险进行监督。政府通过在项目发包中设置隐形壁垒，选择具有“依附性”的社会组织进行内部化购买，或者基于“熟人”关系进行竞标前合作的方式，增加社会组织信任度，降低购买行为的风险，使契约合同委托代理关系变为了以信任为基础的管家关系，成为嵌入冲突发生的重要诱因。

3.社会组织生存与发展的政府依附性。从双嵌入的关系来看，政府通过非常规行为对社会组织的项目嵌入，会引发嵌入冲突，同时社会组织对政府依附也是导致社会组织脱嵌于社会的重要因素。现阶段，社会组织对政府的依附主要体现在两个方面：经济资源依赖与政治认同获取。经济资源构成了社会组织生存的基础条件。同时，社会组织并不存在创造自身生存所依赖的经济资源的能力，需要为了生存与外界环境进行资源的交换，[26]社会组织为获得维持生存的经济资源，则会采取组织模仿的行为策略，主动将环境中的制度法则结合到自身的结构、职能之中，而使其在结构上与处于同一工作环境中的其他组织行为逻辑趋向一致与相同。[27]组织模仿往往以牺牲社会组织的独立性为代价，使得社会组织内部呈现类科层化发展趋势，自身的公共性遭到削弱。[28]政治认同是社会组织发展的根本要素。社会组织发展的公共活动空间扩展离不开社会公信力。为了增强自身的社会公信力，社会组织往往以获取政府政治认同的方式，赢得社会公信力。政治认同作为政府掌握的稀缺资源，是政府规范社会组织行为，吸纳社会治理资源的重要工具。社会组织为获取政府的政治认同，必然在功能上迎合政府的强服务、弱表达的政治偏好；在运作模式上逐渐向行政化趋势发展。因此，社会组织在公共服务项目制中，社会组织往往以精英吸纳、设置职能部门等方式，主动迎合政府，呈现出一种冀求拥有统治权力(即所谓公权力)或政府权威认同的心态或意向。社会组织为获取政府公权力的建制化发展，消解了社会组织的公共性，使得非政府性质的社会治理资源出现行政化趋势，成为政府的体制外可支配力量。

五、政策启示

在全球治理现代化的时代背景下，社会组织对政府治理能力的提高越来越重要。政府通过公共服务项目制的方式，对社会组织进行技术化的理性治理已经在理论与实践上得到了充分的证明。然而，在政府与社会组织的项目对接过程中，政府基于地方发展主义逻辑，以政治偏好为基础，分配项目资源，容易诱发社会组织的行政化趋势，消解社会组织的公共性。基于此，以“双嵌入”为理论分析框架，从项目制“自上而下”的资源分配机制出发，探讨社会组织项目制治理嵌入冲突困境的突破路径，能够获得以下政策启示。

1.培育社会公共理性精神，增强项目的公众监督与互动。公共理性精神是社会所有公共活动参与者的基本伦理约束，是公共领域的行为与道德准则。首先，政府作为公共领域的重要活动者，项目内容的制定作为公共理性精神的凝聚，要依社会发展的实际，科学合理地制定项目内容；要建立动态的社会组织信息反馈机制，搭建公开透明的公共服务外包信息开放平台，增强项目的公正性与权威性；要建立项目民意反映通道，积极与社会公众交流，主动接受社会公众的监督。其次，社会组织作为服务供给者，要优化公共服务供给方式，积极与社会公众进行活动沟通，努力扩大社会公众对公共服务项目的知情权与监督权。最后，要充分发挥大众媒体作为社会公共活动参与者的监督作用，通过大众媒体的外部监督，完善社会公众对公共服务供给质量与效率的民意反映通道，激发社会公众有序参与社会组织项目制治理的政治热情，增强公共服务项目的外部监督。

2.加强公共服务项目需求评估，“自上而下”反映社会需求。嵌入冲突的重要外在表现形式为公共服务需求与供给的不匹配。通过加强公共服务项目的需求评估，以社会真实的公共服务需求为基础，“自上而下”反映社会需求，增强项目的社会公共性。同时，项目需求评估不仅要体现在项目的立项中，更要展现在服务供给效果与效率的评估环节。政府要积极主动建立第三方评估机制，通过第三方组织对社会组织公共服务供给质量与效率的评估，增强公共服务供给的竞争性，打断某一社会组织的项目垄断，从而增强公共服务供给的公共性。另一方面，政府要通过加强项目需求评估，引导社会组织以社会公众需求为服务供给宗旨，树立正确的公共服务供给价值观，增强社会组织自身的公共性与社会性。

3.促进项目设计的标准化与统一化，加强项目的技术理性。社会组织项目制治理最大的优势在于通过标准化的技术手段，对社会组织进行动态的过程管理。项目制的标准化通过技术理性的方式，传达公共服务项目制的公平性价值和民主参与价值；项目制的统一化以制度规范的要求，为项目的开展提供的全面性、持续性的制度支撑，摆脱项目的离散性。[29]因此，嵌入冲突问题的有效解决有赖于通过标准化与统一化的项目设计。政府与社会组织要积极合作，通过优化项目管理技术，增强项目的技术理性；通过科学的契约合同，严格划分政府与社会组织在项目申报、审核、监管与验收环节的各自职责，限制政府项目中的非常规性行为；通过搭建自由平等的项目承接平台，以制度规范的方式给予社会组织平等而自由的项目承接主体身份，增强社会组织的公共性，避免社会组织迎合政府的行政化趋势发生。

4.防止社会组织目标置换，提高组织成员的组织认同。目标置换是指组织成员更加关注组织生存、项目资源获取和成员自身在组织中的位置，而漠视组织的社会公共性的使命。[30]社会组织目标置换的发生，使得社会组织忽视真实的公共服务需求，努力理解与迎合政府政治偏好，削弱了社会组织自主性。同时，目标置换也会使社会组织与政府的项目依附关系进一步固化。因此，社会组织要加强组织的自我审查，提高组织成员对社会组织的社会价值认同，对经典第三部门的战略、结构与行动认知，要让组织内部每一位成员清醒地认识到社会组织公共服务供给对于社会公共秩序构建的重要意义。同时，社会组织更要通过组织培训与内部活动的方式团结组织成员，提升社会组织内部的凝聚力，防止社会组织在项目获取过程中的目标置换，从而增强社会组织的自主性，为社会组织与政府合作关系的建立，营造一个良好的社会组织内部治理环境。[31]

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C912.2

A

1002-7408(2017)10-0009-06

教育部人文社会科学青年基金项目“地方政府发展社会组织的行为模式比较研究”(16YJC810016)；中央高校基本科研业务费、法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心平台资助。

颜克高(1979-)，男，湖南涟源人，湖南大学法学院公共管理系副教授，博士，研究方向：政社关系与社会组织治理；任彬彬(1993-)，男，河北廊坊人，湖南大学法学院公共管理系硕士研究生，研究方向：社会组织治理。

【责任编辑张晓妍】