中国特色智库思想市场的供给侧结构性改革

文/李凌 唐亚汇

一个国家真正的崛起，不只是经济的崛起，也不只是技术的领先，归根到底，是这个国家的思想能否引领全球的发展。所以思想市场不仅是思想生产的载体，也是支撑国家崛起的必要条件，是具有先导性、引领性和变革性的力量。中国智库思想市场的形成是决策咨询制度不断发展与演化的结果。随着改革开放的日益深化和共治理念的深入人心，中国的智库思想市场正在从体制内向体制外延伸，由过去的内参模式走向政智互动模式，一个智库参与的富有包容性的思想市场正在形成。为了进一步加强智库的思想市场主体地位，解决智库思想市场中存在的种种问题，有必要开展智库思想市场供给侧结构性改革，不断提高决策咨询研究质量，提升智库服务党和国家科学决策的能力，探索智库与决策者的对接机制，构建价值中立、公平竞争的思想市场环境，激励各类智库在服从国家利益的大局下，独立地进行思考与采取行动。

智库是思想市场建设的主体

智库是思想市场的主要供给者之一。然而在过去很长一段时间，智库都位于思想市场的边缘。二战之后，世界各国公共事务的层次性、复杂性与多样性，催生出大量的公共问题和思想需求，需要集成研究，由此推动智库从思想市场边缘走向中心。政府为应对愈发复杂的社会问题，满足公共决策科学化和民主化的新要求，推动了智库作为决策理性外脑的发展。

早期美国智库思想市场的运行模式较为单一，詹姆斯·麦甘把二战结束后一段时期内的美国智库思想市场，形容为“研究问题，写成报告，然后政策制定者会抢着去得到它”随着时代的发展与演进，三个方面的原因共同导致智库思想市场的竞争愈发激烈。一是经济力量的变化，改变智库的筹款方式，从原先提供长期运营支持转变为资助短期且高强度的研究项目，这一趋势自2008年全球金融危机之后变得更为明显。二是政治力量的变化，地方保护主义正在成为抑制非政府组织（NGO）扩展的力量，智库首当其冲，面临更多来自地方政府的压力。三是科技力量的变化，特别是信息技术的进步，使得对于即时评论与分析的需求大增，加深了全球思想市场的竞争。媒体机构、政治宣传团体、咨询与法律企业都在争取公共政策制定者的关注，蚕食智库的传统领地。各地智库都在面临不同程度的新环境与新挑战。

在中国，王绍光把有智库参与的公共政策的议题设置模式，按照民众参与程度的低高划分为两类，即内参模式和借力模式。改革开放之后，内参模式比较普遍但借力模式并不常见。在内参模式里，相比于民众的支持，智库更加看重决策者的青睐，他们有时甚至因为议案可能招致民众的反对，而不希望所讨论的问题变成公众议程。朱旭峰从影响力的视角比较了内参模式与借力模式的差异，认为中国大部分体制内智库采用内参模式发挥决策影响力，而体制外智库之所以更愿意采用借力模式，可能是与他们缺乏产生决策影响力的直接渠道有关，而通过影响媒体、大众和学界同行，是智库影响决策层的迂回渠道。

我们认为，有智库参与的思想市场，或称智库思想市场，是思想市场中最重要的子市场之一。其市场容量、驱动因素、运行模式、参与主体、结构特征等，固然有自然演化的一面，但同时也与一个国家或地区的政治体制和决策咨询机制密切相关，不仅体现出决策者对于提高决策效率与公平的主观认知，而且还反映了科学决策与民主决策的良好意愿。因此从这个意义上讲，智库广泛且深入地参与公共政策，是国家治理能力现代化的重要标志之一。

然而，也许是受到美国智库国际话语权的影响，目前对智库思想市场的理解，无论是自由放任主张还是激励规制主张，也无论是智库边缘论还是智库中心论，都是以美国智库及其运行环境作为参照系的。殊不知，智库运作的美国样板并不能涵盖其他政治体制和决策咨询机制，美国智库的运作经验，比如强调智库的独立性、透明度，以及人才“旋转门”机制等，也都是美国民主政治和“两党制”下的特殊产物。机械套用美国智库标准来看待本国智库和智库思想市场建设，难免水土不服。随着改革开放的日益深化和共治理念的深入人心，中国的智库思想市场正在从体制内向体制外延伸，由过去的内参模式走向政智互动模式，一个智库参与的富有包容性的中国特色思想市场正在形成。

中国智库思想市场的运行特点

（一）圈层结构

中国的智库思想市场具有典型的圈层结构。其中，党政军直属的政策研究机构处于内圈层；社科院、科学院等科研院所智库处于中圈层；高校智库处于外圈层。此外，还有一些处于快速成长期的社会智库（包括接受社会资金的体制内智库），非均匀地分布在各圈层中，个体差异性较大，成为对体制内智库的有益补充，在活跃中国思想市场方面，起到了重要的“鲶鱼效应”。各类智库距离决策权力中心的距离不同，在智库思想市场中的优势与劣势也不尽相同，从而发挥着不同的作用与功能。一般认为，位于内圈层的智库同政府部门和决策者距离更近，因而相对更容易获得与决策层的互动（如批示等），这一机制反过来又强化了内圈层智库在营运策略上偏向于通过递送专报和内部研究报告来强化其决策影响力；另一方面，位于外圈层的智库由于尚不具备如内圈层般通畅的“政智关系”和政治资源，往往向学术影响力和社会影响力等借力，间接影响决策层。

此外，社会智库的发展也不是“铁饼一块”，而是呈现出多元化的特点。一是从建制上看，既有民办非企业，也有社会团体或者基金会，还可以是国有企业或非国有企业，甚至是非法人实体。比如，中国国际战略学会是一家研究战略问题的社会团体，入选第一批国家高端智库试点单位的中国石油经济技术研究院则是一家国有企业，第一财经研究院是隶属于第一财经的非法人实体。此外，还有一些社会智库拥有“一套人马、两套建制”，灵活性可见一斑。社会智库的发展是一个试错过程，就如同当年民营企业的崛起一样，究竟哪一种模式更加适合社会智库的发展，只有让实践来作出选择。二是从类型上看，既有综合型智库，也有专业型智库，还有平台型智库，比如中国经济五十人论坛就是典型的平台型智库。三是从与体制的关系看，既有产生于体制内但成熟于体制外的社会智库，如中国（深圳）综合改革研究院，也有在体制外开花结果的社会智库，如中国与全球化智库，还有与体制内科层制智库几乎无差异的社会智库，如中国国际经济交流中心。四是从智库创始人的出身看，既有来自于政府部门的，也有脱胎于学界的，还有出身于媒体的，等等。社会智库以更加灵活的管理机制和更加开放的运行方式，冲击着束缚智库发展的各种体制因素，与体制内智库争夺人才等智力资源。

（二）政智互动模式

我国智库思想市场兼具两类政智互动模式，分别是“自上而下”的委托模式，以及“自下而上”的建言模式。具体而言，越靠近内圈层，委托模式就越多；越接近外圈层，建言模式就越多。两种行为模式同时存在、各有利弊、互为补充，形成了我国智库思想市场供求双向互动、行为模式多元的特点。

首先，委托模式的主体是具有特定治策需求的政府部门，研究议题从思想市场的需求端传递到供给端。在实际运作过程中，政府部门一旦遇到棘手的公共问题，或者需要对既有公共政策的成效进行评估，就会通过正式的征求意见制度、专家论证制度、决策评估制度等，以定向委托或公开招标研究课题的形式，向智库征求意见和建议，能否获得委托通常取决于智库在思想市场上的声誉。委托模式自上而下，其优势在于，具有比较明确的问题导向，智库的政策供给与政府的治策需求之间，易于达成匹配，从而避免研究资源的浪费。与此同时，智库还可以较为便利地调用官方及半官方机构掌握的信息与资源，为智库发挥专业能力和提高研究质量给予帮助。

委托模式的“发球方”在于决策者，因此与借力模式截然不同，与内参模式较为相似，但也不完全一致，差异主要体现在委托内容和委托对象上。先从委托内容看，内参模式更多以解读政策为主，而在委托模式下，除了政策解读，智库还要探索政策预研究、政策评估、智库外交等新职能，尤其是运用科学的方法开展政策评估。再从委托对象看，内参模式不仅囿于体制内，而且还条线分明，每个部委办局都有各自的内参，泾渭分明。然而在内参模式向委托模式变迁的过程中，条线的框架逐步被打破，跨部门的决策咨询项目委托有助于减少部门利益的干扰，而且决策者还可以向社会智库开展委托，不需要局限于体制内。

然而在另一方面，委托模式下政府更容易对智库的研究过程施加影响，对智库成果的独立性与客观性造成掣肘。王锡锌、薛澜等学者将这种情况称为“行政体制对政策过程的垄断”。在权力核心的干扰下，智库的研究过程可能沦为对预设的答案进行论证，政府甚至可以将课题委托给愿意为其背书的智库，使智库失去思想市场主体的资格，而沦为政府豢养的写手。

其次，建言模式的主体是智库，研究议题从思想市场的供给端传递到需求端。基于自主研究成果，智库通过各种正式或非正式的关系和渠道，力图影响政府决策。这些选题往往比较接地气，贴近社会经济发展的热点问题，或是来自于与基层单位的合作，开展国情省情市情调研，将理论知识转化为可执行、可操作的政策知识。建言模式自下而上，将调研与挂职所得，加以提炼形成内参；或是借助媒体向公众传播，引导社会舆论，间接影响决策。建言模式有着较为深厚的现实基础，能抓住社会发展中的痛点和难点，为政府及时了解社会需求盲点、缓解社会中蕴含的矛盾与冲突提供帮助。

建言模式不同于内参模式，尽管采取建言模式的智库也以内参方式向决策层传递思想。在建言模式中，智库拥有更多的议题设置能力、建言的渠道与权限，处于思想传播的主体地位，而不是被动地接受需求方的研究委托。建言模式也不同于借力模式，随着“政智互动”日益加强，包括社会智库在内的新型智库都能拥有比较通畅的资政渠道。对于决策者而言，在确保研究质量的前提下，他们更愿意采信低调的智库，以确保政策制定过程不另生枝节，从而形成了中国智库“行而不言”的特质。

然而，建言模式的弱点也比较明显，一方面，智库思想市场的供求双方彼此可能都不太了解对方的需求，导致供求对接失败，思想市场失灵，不是重复研究，就是无用研究，造成智力资源浪费；另一方面，建言模式还有滑向游说模式的风险，即被民意或资本绑架，这也使智库失去了思想市场主体地位，沦为民粹主义的宣传工具，或只是为少数利益集团代言。这些建言一旦付诸公共政策，必将危及公共利益。

推进中国智库思想市场的供给侧结构性改革

为了克服委托模式和建言模式可能存在的不足，政府部门需要进一步对智库思想市场加以激励和规范，在确保智库的思想市场主体地位的同时，提升智库思想市场运行效率。而且，智库建设也毕竟不是“凑人数”“拉横幅”“喊口号”，而是一场深刻的决策体制变革，智库思想市场建设，尤其是市场规则的制定，无异于一场触及市场各方利益再分配的改革。当前，中国的智库建设和智库思想市场发育均处于初级阶段，思想市场的行政垄断色彩依然明显。“政智渠道”不能谓之不畅，但代表思想产品的需求方与供给方的“政”与“智”，始终未能处于思想市场主体的对等地位，主要表现为“迎合”政府的智库多，“诤言”“谏言”的智库少。为此，加强智库的市场主体地位，提高智库独立思考与独立行动的能力，是完善中国智库思想市场建设的首要任务。

我们认为，加强智库在思想市场中的主体地位，既不是倡导美国标准下智库财务的多元化，也不是鼓励智库和决策者“唱反调”，而是要开展智库思想市场的供给侧结构性改革，促使各类智库紧紧围绕“出成果、抓运行”两大任务，提高决策咨询研究质量，提升智库服务党和国家科学决策的能力，探索智库与决策者的对接机制，构建价值中立、公平竞争的思想市场环境，激励各类智库在服从国家利益的大局下，独立地进行思考与采取行动。就当前中国智库所处的发展阶段而言，体制内和体制外智库都有进一步提升独立思考与行动的空间。一方面，体制内财政拨款的智库面对的生存压力相对较小，有利于全身心地投入公共政策和国家战略研究，通过体制机制创新，保持行动的独立性；另一方面，体制外智库要把社会责任放在首位，紧紧围绕党和政府决策的重大课题开展咨询研究，充分调动民间智力的积极性，保持价值的中立性。所以党的十八届三中全会提出的“中国特色新型智库”建设目标，对于推动中国思想市场的供给侧结构性改革具有重大现实意义，需要智库端和思想成果的用户端共同发力。

就智库端而言，改革的核心是要通过创新运行机制、提高资政能力、增强主体地位，主要包括以下五个方面：一是要加深对政治周期和政策形成过程的认识，及时有效地为决策者提供咨询服务；二是要顺应智库发展规律，创新智库内部管理机制；三是要重视调研基地建设，进一步完善“自下而上”的建言模式；四是要充分借助新媒体、新科技、社交网络与“云”的力量，提升思想传播的能力与效果；五是要加强智库之间的合作，发展智库交流平台，形成基于思想产品分工与社会资源整合的智库产业。

就思想成果的用户端——政府部门而言，改革的核心是要不断优化智库发展的外部环境，形成各类智库公平竞争的思想市场格局，主要也包括五个方面：一是要在智库登记/备案制度基础之上，完善对智库产品的政府采购制度；二是要建立一套有助于鉴别智库产品优劣的机制，在政策评估中多采用第三方评估与同行评议等方法，完善“自上而下”的委托模式；三是要积极探索中国特色的“旋转门”制度，形成智库人员与政府机构人员之间的良性互动，保持“政智渠道”通畅；四是要擅于选人用人，让合适的人按照智库发展规律去管理体制内智库；五是要倡导政府信息的公开机制，加强决策者与智库之间的信息联通。