谈谈基层政府权力清单制度建构的困境与对策

陈科

【摘 要】基层政府建立权力清单制度具有前沿性，在理论维度和制度本身方面缺乏可行性参考，因此基层政府建立权力清单制度必须认清权力清单制度建构的实质、张力、局限并找到克服的办法。基于粗浅分析认为基层政府权力清单制度的建构应倡导简政放权和职权法定相结合并在此基础上进行制度本身具体依据和法律依据方面的完善，加上立法和监督方面的创新，以期为基层政府权力清单制度建构提供粗浅的方法理论。

【关键词】行政职权；权力清单制度；基层政府；简政放权；职权法定

一、推行基层政府权力清单制度的意义

我国《宪法》规定：“一切权力属于人民”。这充分说明是广大人民群众赋予了政府权力。没有无权利的义务，也没有无义务的权力。政府机关在享有人民大众所赋予的权力时，也应当积极履行自己对人民群众所负有的义务。政府机关是对纳税人负责的公共权力机关、提供公共服务的部门，政府机关的本质是服务者，行政权力的实质属性是服务。通过对行政权力规范的订立和行使，为社会大众提供更好的生活环境。当前随着我国经济的高速发展，社会阶层结构多元化发展趋势越发明显，而这些新兴社会阶层不仅有强烈的参与政治的愿望，而且具有直接参与社会决策的能力，这进一步加速了我国政府职能转变的步伐。

（一）推行权力清单制度，能够更好的服务民众。

在我国，行政权力一直处于不公开透明的状态，社会大众对政府的权力了解程度低、公民的参与意识更是捉襟见肘，所以只能被动接受执行当地政府的规章与制度。而也是因为人民群众的不了解，政府就消极被动地履行义务。我国经过了漫长的计划经济时期，在当今社会需要行政审批的事项仍然很多，政府部门的权力划分不清，有利可图时抢着上，要担责任时互相推诱，形成懒政、恶政的不良风气，对社会公众造成了很大不便。在没有实行政府权力清单制度前，民众个人办事要不仅跑遍很多部门，而且经过层层审批，分别缴纳合理甚至不合理的费用最后还不一定能办成事，民众苦不堪言，造成了很大的人力资源浪费。企业也被这些过多的行政障碍闹得苦不堪言，必须得通过其他的利益化途径才能获得自己本该享有的服务机会，而这些就强化了权力寻租行为。实行政府权力清单制度，政府工作就以规定的形式分条理晰的被社会公众所熟悉，每一行为背后都有相应的条款作为标准从而受到社会各界的监督，社会公众可针对政府权力滥用或者政府不作为进行问责，行使自己的知情权和参与权。推行权力清单制度，使政府部门权力有底有据、流程清晰、公开透明，能够强化对权力运行的监督制约，消除权力设租寻租空间，堵住腐败滋生的漏洞，推进廉洁政府建设；有利于深入推进依法行政，加快建设法治政府。

（二）推行权力清单制度，能够实现有效政府治理、加强政府自身建设。

经过多年实践总结，我国各级政府治理能力不断提升，但基层政府在工作理念、管理内容、运行方式和治理水平方面，仍存在不相适应的情况，一些基础性的制度建设仍不完备，特别是政府及其部门对自身职权的“家底”并不十分清楚，不同层级政府、政府与部门以及部门之间的职责权限不够明确，甚至存在职权交叉重叠的现象。推行权力清单制度，有利于厘清政府职权，使之更明确地行使权力、履行职责。

（三）推行权力清单制度，能引导形成良好的市场秩序。

我國正在建立社会主义市场经济，当前正处于激烈的变革期面对经济新常态和提质增效升级的新要求，必须更多依靠市场机制的调节作用，激活经济发展内生动力。基层政府坚持权力清单与责任清单结合，做到有的放矢地管理市场：保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，解决公众反映强烈的执法不公、食品药品安全和环境污染等问题，克服懒政、怠政、失职、渎职，提高行政效率和服务水平，为企业创新、大众创业提供更好环境。

二、基层政府推行权力清单制度的困境

（一）地方的实践与探索

2015年4月20日安徽省黄山市黟县人民政府公布《黟县人民政府关于推行乡镇政府权力清单和责任清单制度的实施方案》，围绕建立法治政府和服务型政府，以转变政府职能、提升治理能力为核心，清理规范行政权力，建立乡镇政府权力清单和责任清单制度。这算是基层政府权力清单制度建构的先驱者。

（二）基层政府建立权力清单制度的困境分析

从黟县的实际情况可以看出表面上各项事务一应俱全，从但实际上只是对表面的简单梳理，一直在就清单说清单，并没有从根本上找到对应的解决办法。从各地实践来看，权力清单制度在实施过程中也存在若干问题。譬如，政府职权的梳理和确定缺乏明确的法律依据；行政审批改革主要由政府自身推动，缺乏社会成员、相关专家等社会主体的参与；各级政府在权力清理时基于部门利益驱动，选择性梳理的现象比较明显；相关的行政职权回归社会后，与之相对应的市场主体的自我规制能力还有待提升。主要有以下几个方面：

1.行政机关工作人员维度

工作人员消极应对，存在形式主义问题。安徽黟县在总结工作时表明“虽然已经建立了依申请公开制度，但是宣传力度不够，且未实现窗口办公，接受申请的次数较少，与市民的互动较少。”可见关于推行权力清单制度的结果当下并不理想，一些基层政府部门工作人员受“经济人”属性和“官本位”观念的影响觉得公务员就应该是“人民的大爷”。

2.清单本身维度

存在规范不够、条理不清的问题。比如黟县建立权力清单制度只是明确行政权力的项目名称、项目编码、责任事项、实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限以及廉政风险点、收费（征收）依据和标准等，明确行政权力运行的办理程序（包括申请、受理、审查、决定等）、涉及部门、承办机构和岗位、办理期限、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等。制度推行只是在对原来工作的简单梳理并没有理清清单之间的的逻辑关系，没有表明清单实施的具体依据和相关规范。缺乏全国统一的科学合理的清单标准来规范清单的制定行为。endprint

3.保障机制维度

存在立法滞后、监督乏力和统一协调不足的问题。在政府工作总结中表示：“探索新媒体公开做得不够。因事多人少，缺乏专人进行微博微信发布及互动回应，只能在政民互动、县长信箱做到有问必答，主动征集意见和互动等活动开展较少。政务公开和政府信息公开部门机构编制、人员配备和工作经费均急需加强。”在某种程度上，法制保障以及监督机制跟不上是促成这种状况的重要因素。法制保障跟不上主要是说专门为权力清单制度而进行的立法滞后。权力清单编制、主体的权限以及清单的效力、主体的公开等这些对全面科学推进权力清单制度最为核心的内容都没有立法方面的明确支持，导致基层政府在推行过程中“畏首畏尾”或者“各自为政”的情况层出不穷。

三、推行权力清单制度应遵循的原则

（一）职权法定原则

推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。行政机关行使职权，依法律、法规、规章等制定权力清单制度，确保每一项清单的法律效力。没有法律法规规章依据，现实中仍在行使的行政权力，要纳入重点清理范围。

（二）简政放权原则

要遵循简政放权原则，促进简政放权、放管结合。“從重数量向重实效转变，从重监管向重服务，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变”：着力发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥社会力量在管理社会中的作用，激发经济社会发展活力；同时，针对当前办事程序多拖拉的实际问题优化权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，提高办事效能，提供优质服务。此外监督体系也应坚持这一原则，政府行使行政权力（除涉秘依法不予公开外），应完整、准确地向社会公开基本信息（职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项），接受社会监督。监督程序的设定也应该是简洁高效、张弛有度的。

四、基层政府推行权力清单制度的初步建议

（一）加强权力清单制度建设的顶层设计和统一领导

习近平总书记在《关于（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定）的说明》中指出：“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。”为了加强权力清单制度建设的统一领导和协调行动，建议设置国务院权力清单制度建设领导小组办公室。此外，省级政府也要成立省政府权力清单制度建设领导小组办公室，主要职能是协助国务院权力清单制度领导小组办公室来开展本省的权力清单制度建设工作。相应的到市县一级也形成自己的对应的一体化管理渠道建立健全上传下达的机制，减少政策的曲线执行事项的发生。形成一个权责清晰、层级明确、执行有力、机制健全领导集体。

（二）推进权力清单制度的标准化和全面化建设

1.具体依据上的完善

权利行使行政权的主体所依据的法律存在很大的模糊性。权力清单列举的权力依据拥有备案但是都只是简单带过，很多依据直接罗列法律条文没有具体展开。比如浙江省的教师资格认定的审批权属于省教育厅，但是具体依据只写了《中华人民共和国教师法》中的两条（第l2条、第13条），具体内容并没有展开。导致相关人员在需要查看此内容时还需自己查找相关法规。同时《教师法》第l2条规定：本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。这就导致了一些很牵强状况的产生。《教师法》第12条的内容只表明了未具备学历条件的在职教师如何取得教师资格证，却没有指出具备学历条件和不符合在校条件的将交由有关教育行政部门具体负责部门。遇到具体的情况时找不到具体负责机构和依据，浙江省反映出的这一问题只是全国此类问题的一个缩影，因此针对现在已经公布的和准备接下来公布的每一项清单都要确定具体的依据和来源。基层政府工作部门必须根据相关的法律法规对本单位行政权进行梳理并形成一份清晰的权力清单具体依据。同时明确权力清单应包含的基本内容。权力清单中应包含基层政府各部门的基本内容、权力的流程图、监督体系、清单的外延等方面都应该具有明确的标准。确保有单可依，每一行为的背后都要有具体的依据。

2.法律程序上的完善

以2013年5月29日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》为例，《决定》中明确写到16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法规定。国务院发布的5个决定中每一次取消或是下放行政审批事项都有法律依据，严格按照法律程序。地方在推行权力清单制度的同时更应该严格按照法律程序进行。

（1）以法律或行政法规形式对权力清单制度进行明确规定

可以制定一部行政权力清单方面的法律或行政法规，对权力清单制度的推行做出相应规定，并加以规范。规范的内容具体包括：一是把公布权力清单作为政府的职责来规定。基层政府必须把权力清单的制定作为政策来监督落实并取得实际效果。二是明确权力清单应包含的基本内容。即对各行政机关在权力清单中应包含的事项作出规定，一般包括权力清单范围、每项权力实现的流程图、责任清单、负面清单等，使得各行政机关清单在内容上具有相对统一性。三是规定各地定期对权力清单进行修订，实时更新，进行动态管理。首先必须形成一份具有法律效力的管理条例专门监督基层政府部门实时对内容进行动态管理。其次管理条例里面应明确基层政府部门在自己的权责规范发生变化时及时的更新自己的权责规范并对外公布。紧接着管理规定内应明确更新的形式和更新应交涉的部门同时在不符合实际的权力清单制度的内容及时删除。以确保权力清单的时效性和准确性。

（2）以地方性法规形式对权力清单的内容予以法制化

对基层政府权力清单法制化比较简易的路径有两种方式：一是基层政府规章的形式，一是地方性法规的形式。以基层政府规章的形式对政府权力清单进行规范，仍难逃脱政府自己为自己制定规则所带来的弊端。而地方性法规则不同，以地方性法规的形式对权力清单内容进行法制化可以对行政权力实施有效的控制和监督，可以有效发挥地方权力机关的监督作用，充分体现人民基层人民的意志。同时以地方性法规的形式体现权力清单内容，可以作为行政诉讼的依据，假如基层行政主体未按照权力清单内容认真履行，行政相对人可以提起行政诉讼，权力清单的内容将作为法院审理行政案件的裁判依据，以更好地发挥司法权对行政权的监督。endprint

（三）加快權力清单制度的专门立法工作和监督机制创新

要以“法无授权不可为”和“法定职责必须为”为标准，加强对地方政府推行行政权力清单制度工作的全方位监督。建议国务院尽快制定并出台《行政权力清单条例》来全面规范全国范围内的权力清单制度建设。（1）编制与权力清单对应的责任清单，并建立两份清单都在内的网络公开运行系统，最大限度接受公众和社会的监督，进而强化权利对权力的监督。（2）坚持普遍监督与专门监督齐头并进。对权力清单内容的编制、公开、运行。监督等各个环节都要进行全程化、普遍化监督，也要对重点范围内的权力清单进行专门化监督，使二者齐头并进。（3）监督机制的及时更新。权力清单改革存在动态变化，那么权力清单的监督机制就要做到及时更新，适应权力清单的这种变化。

（四）加强行政机关工作人员队伍建设

1.形成相应的管理团队

从黟县的实际情况中可以看出，推行权力清单制度建设缺乏相应的足够的人力资源和相应的人才，致使最后实施起来缺乏与民众的互动。因此建议建立由国家到地方的权力清单制度人才培养机制，对参与人员进行基本的理论培训和实践培训。培训他们关于制度的实质、张力、局限等方面的思想；遇到具体问题时的解决方案；如何处理理论与实践等不符的情况；如何及时的解决操作技术层面的问题等。确保权力清单制度建设的可操作性和实效性。

2.加强行政机关工作人员的思想道德建设

行政机关工作人员深受中国传统的官本位思想的影响，做事倾向于“利益化”、寻求稳定不求改变，所以制度在推行中容易产生形式主义和消极应对的情况。因此，必须加强行政机关工作人员的思想道德建设，用先进的思想鼓励人、发展人；并结合当前实际开展一些“官员树新风”的活动，促进工作人员的“自律”与“他律”相结合，在思想上形成高度统一的认识。为权力清单制度建构提供人员思想基础。

【参考文献】

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：北京人民出 版社，2015，17-30.

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[3]杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国焦点，2016，9（1）：20-23.

[4]黟县人民政府信息公开网[EB/OL].http：//zw.huangshan.gov.cn/com，2015-4-20.endprint