英国济贫制度对我国健全完善社会保障制度体系的启示

张峰　唐楠

摘 要 英国率先创立了现代社会保障制度体系，成为西方国家济贫制度发展的典型。当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜期，全面深化改革的攻坚期。英国济贫制度对健全完善我国社会保障制度体系具有重要启示。

关键词 英国 济贫 社会保障

中图分类号：C913 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.10.064

On the Enlightenment of Britain 's Poverty System to Perfecting the

Social Security System in China

ZHANG Feng[1]， TANG Nan[2]

（[1] College of History and Culture， Tianjin Normal University， Tianjin 300387；

[2] China Bohai Bank Tianjin Branch， Tianjin 300204）

Abstracts Britain pioneered the creation of a modern social security system and became a typical example of the development of the system of poverty in Western countries. At present， China is in a comprehensive completion of a well-off society of the winning period， comprehensively deepen the reform of the crucial period. The British system of poverty alleviation has important implications for perfecting and perfecting our social security system.

Keywords England； give help to the poor； social security

英国是首个建立现代意义上的社会保障体系的国家，其济贫制度成为近代西方国家济贫制度发展的典型。英国史学家埃尔顿曾指出，济贫法制度的出现时16世纪西欧大多数国家的一项重大历史成就，由于英国建立起了比较完善的济贫法管理与实施机制，使得英国在西欧国家济贫法制度建立过程中处于领先地位，这是其他西欧国家所无法媲美的。①随着我国全面深化改革的不断深入，进一步健全和完善社会保障制度越来越成为社会和公众关注的焦点。英国社会保障体系的研究，是我们学习和借鉴西方国家社会保障制度建立健全的重要途径，对健全完善我国社会保障制度体系具有重要启示。

1 英国济贫制度发展

英国的济贫制度最早起源于14世纪中期的《雇工法令》。都铎王朝建立后，因圈地运动、经济变革等，大量具备劳动能力的人成为流民，带来严重的社会问题。为了解决日益严重的贫困问题，都铎王朝自1495年陆续颁布一系列惩罚性法令，以阻止流民因懒惰而不工作。宗教改革前，教会是社会救济的主力，积极帮助穷人解决困难，也通过教义鼓励教区民众积极参与慈善救助。15世纪30年代宗教改革后，解散修道院加重了社会贫困程度，慈善事业不再由教会主导。1531年《惩罚乞丐和流民法令》规定没有劳动能力的人可凭许可证合法乞讨。在实践中，这意味着只有老人和残疾人可以乞讨，禁止有工作能力的健全人乞讨。1536年《惩罚顽固流民和乞丐法令》获得通过，这个法令处罚措施较以前更加严厉。但是，法令执行效果不好，官员也不愿执行这种严厉的规定。此后，政府逐渐发现，因为大量有工作能力流民的存在，仅靠惩罚性措施并不能有限解决贫困。1552年通过的法令确定募集济贫资金办法，帮助那些应该得到救助的人，包括那些愿意工作但无法找到工作的穷人，以及那些太老，太小或各种原因不能工作的人，而乞丐被认为是不值得救助的，可以通过鞭打直到他们改变他们的行为。1563年，伊丽莎白女王通过了《穷人救济法令》，要求所有教区居民为济贫捐献作出贡献。1572年议会颁布法令，实施流民惩治与贫民救济相结合的救济政策，要求建立贫民救济委员会，征收强制性济贫税，任命济贫监督官，建立济贫法管理制度。1575年济贫法令，要求每个教区必须收集羊毛、大麻、亚麻、铁等原材料，以便供穷人工作。

1601年，在综合以往济贫法令实践效果的基础上，英国制定了《伊丽莎白济贫法》，对如何解决日益严重贫困问题做了比较系统详细的规定，针对贫困人口特点进行分类救济，有劳动能力者提供就业救济，对无劳动能力者提供最低生活保障、住所和技能培训，奠定了济贫制度的基础。其后，政府又陆续出台法令对济贫法予以完善，1662年《居住法》、1722年《习艺所收容贫民法》、1782《吉尔伯特法》、1834年《济贫法修正案》、1908年《老年年金法》、1911年《国民保险法》、1925年《寡妇孤儿及养老年金法》、1938年《盲人法》。直到1948年颁布《国民救济法》，正式确立了现代社会保障制度。纵观这一历史过程，济贫工作涵盖的内容越来越广泛，管理模式也越来越正规，济贫不再纠结于贫困自身，而是更多地关注济贫与社会间的相互影响和作用。这也充分证明了由于市场经济自身缺陷，必须由政府这只“看得见的手”去解决市场那只“看不见的手”解决不了的贫困、就业等社会问题。

2 对我国相关工作的启示

當前，贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”，从贫困现状看，截至2015年末，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县和12.8万个建档立卡贫困村，建档立卡贫困户因病致贫户数838.5万户，多数西部省份的贫困发生率在10%以上，8个民族省区贫困发生率达12.1%。当前，我国经济形势错综复杂，经济下行压力大，地区经济发展分化对缩小贫困地区与全国发展差距带来新挑战；贫困地区县级财力薄弱，基本公共服务供给能力不足，贫困人口就业渠道狭窄，转移就业和增收难度大，实现到2020年打赢脱贫攻坚战的目标，时间特别紧迫，任务特别艰巨。在英国济贫法制度及后续社会保障、社会福利制度的建立和不断完善的过程中，形成了许多值得借鉴和吸收的经验，这对加强和完善我国社会救助制度建设具有重要启示。endprint

2.1 加快社会救助立法进程

改革开放以来，我国在城乡救助制度初步形成了以城乡居民最低生活保障、自然灾害救助、農村五保供养、农村特困户生活救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及医疗救助等为基础的社会救助框架，但是还没有一部对社会救助问题进行全面、系统规范的法律。从八届全国人大常委会将社会救助法列入立法规划，到十二届全国人大常委会立法规划，时间已过去20多年，历经5届全国人大，社会救助法仍未能出台。2008年，国务院法制办公室曾就《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。由于社会救助立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证，2014年国务院审议并公布了《社会救助暂行办法》（中华人民共和国国务院令第649号），规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与等方面的内容。虽然暂时以行政法规形式构建了一个相对完整的社会救助制度框架，但降低了社会救济法的法律层次。通过行政法规的实践，还应加快社会救助立法进度，待条件成熟时，通过立法建立覆盖城乡、全民共享的社会救助制度。

2.2 坚持“输血”与“造血”社会救助方式并举

“输血式”救助终究是一种低层次上的救助，而“造血式”救助是在给予贫困者以必要扶助的同时，引导贫困者通过学习某项技术、从事某一行业从而具备改变自身贫困状态的能力，同时避免“养懒人”现象。就业在实现救助者“助人自助”目标的过程中具有基础性的地位和关键性作用。英国济贫制度改革及其经验表明，发挥促进就业功能已经成为社会救助制度发展的大势所趋。社会救助制度不应当仅仅是对受助群体提供基本生活救助，还应当鼓励社会救助对象积极就业，向救助对象提供有针对性的劳动技能培训，提升救助对象技能水平，拓宽就业出路，将受助者中有劳动能力的人重新纳入社会发展轨道，提高其改变自身命运的能力。

2.3 推动救助体系“顶层设计”

由于我国社会救助没有顶层设计和专门立法，现有制度都是在实际工作中逐步发展起来的，因此社会救助制度碎片化问题比较突出，多部门分头管理造成了救助资源的低效化，应从国家层面统筹救助资源构建综合救助体系。例如：计划生育特殊困难家庭（独生子女伤残或死亡家庭）是我国实行计划生育政策产生的一个特殊家庭群体，如何帮助这部分家庭摆脱子女伤残或失去子女后精神上的痛苦，解决他们生活上的后顾之忧已成为迫切需要解决的问题。国家已出台计划生育特殊困难家庭经济扶助、养老、医疗、社会关怀等方面的保障政策，还鼓励各地探索发挥保险机制做好保障工作。但如何设计计划生育特殊困难家庭保险，包括保险项目、标准、待遇水平等国家都没有做进一步明确说明，导致各地出台的保险政策五花八门，待遇和水平有高有低，待遇调整也不同步，造成省份、地市间互为参照目标进行待遇调整。实际工作中，应尽快从国家层面推动全面梳理各部门、省市已出台的计划生育特殊家庭社会救助政策及下一步工作计划，按照救助对象、救助方式、帮扶内容等进行分类归并，整合社会救助管理体系，统筹设计规划救助项目、救助对象、救助标准、救助方式、监督管理等内容，提高政策公平性和实施效率。重新划定部门职责，避免职责交叉、分散管理，确保形成部门之间的合力，推动社会救助集中管理、规范管理，提高救助资金利用效率。建立救助制度实施效果综合评价机制，定期对制度执行情况进行综合评定，结合取得的效果及存在的问题完善现有救助制度。

2.4 构建统一规范的待遇动态调整机制

由于各省市经济社会发展水平和政府财力的不同，在落实国家出台的社会救助类项目时，各地出台政策的范围、待遇、标准缺乏统一的动态调整机制，与经济发展水平不协调。还以计划生育特殊困难家庭为例，国家规定对独生子女伤残、死亡家庭父母发放特别扶助金，标准为城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制。上海市政策是独生子女伤残的，父母49-59岁的每人每月补助540元、60-69岁的每人每月590元、70岁及以上的每人每月640元；独生子女死亡的49-59岁每人每月670元、60-69岁每人每月720元、70岁及以上，每人每月770元。而部分财力较困难的西部省份多是按照国家确定的标准发放扶助金。此外，国家规定的动态增长机制也未明确具体操作办法。实际工作中，各地应结合本区域经济社会发展水平、城乡居民收入情况和生活必需品价格变动情况，建立社会救助同步增长的动态调整机制和自然增长机制，形成社会救助工作全国一盘棋。

纵观我国现状，目前我国的社会救助工作还有待进一步完善。英国的济贫事业呈现出较强的历史延续性、政府主导性、普遍性和务实性等特点，这些特点无不对我国社会救助工作产生启示。按照社会救助“政府推动、社会参与、综合协调、形成合力”的总体思路，统筹规划部署贫困人口救助工作，加大对弱势群体帮扶解困力度，实施分类救助，完善救助协同联动机制，促进就业、创业、再就业等重点工作开展，完善社会救助工作网络，进一步扩大困难群众的受益面。

注释

① G. R. Elton， An Early Tudor Poor Law ， The Economic History Review， 1953， No. 3.endprint