区域政策实施效果保障体系研究

◎蔡之兵

区域政策实施效果保障体系研究

◎蔡之兵

区域政策在实现缩小区域差距和区域均衡发展目标上具有无可替代的重要意义。在实践中，区域政策重叠和区域政策泛化现象大量出现，致使区域政策效果逐渐下降。本文从区域政策实施的要求、环节、依据、对象、过程和目的六个方面探析区域政策实施效果保障体系建设问题。

区域政策；实施效果；保障体系

区域政策是由中央政府给予欠发达地区在发展地位、税收比例、对外贸易、资金、人才要素和招商引资等方面的优惠政策，旨在提高欠发达地区的经济发展速度，从而缩小欠发达区域与发达区域间差距，最终实现区域间的均衡发展。在包括财政政策、货币政策和产业政策等在内的宏观调控政策体系中，区域政策在中央政府层面受到的重视程度以及在地方政府层面受到的欢迎程度都是其他政策难以比拟的。在实践中，区域政策重叠和区域政策泛化现象大量出现，致使区域政策效果逐渐下降。本文从区域政策实施的要求、环节、依据、对象、过程和目的六个方面探析如何保障我国区域政策的实施效果。

实施要求的差异化

区域政策能否实现预期目的很大程度上取决于欠发达区域所获得的优惠待遇程度。与其他区域相比，区域政策作用对象区域所获得政策待遇优惠程度越高，其发展速度超过其他区域的可能性就越大，反之作用区域获得政策待遇优惠程度越低，其发展速度超过其他区域的可能性就越小。因此，区域政策必须具有差异性，全局普惠导向的区域政策很难发挥其促进部分区域优先发展的作用。

然而在当前实践过程中，区域政策的差异化特征逐渐丧失，区域政策普惠特征日益明显。最为典型的表现是当某一个地区获得中央某项区域政策支持时，其他地区都会谋求获得同样的待遇，不管是跨省份层面的东北振兴、西部大开发、东部率先发展和中部崛起等政策，还是只涉及个别省份的各种综合试验区、高新技术园区、工业园区和自由贸易区等政策，都有类似情况。以自由贸易区为例，2013年8月份，上海成为我国第一个自由贸易区，自此之后几乎所有省市都开始申请自由贸易区政策，截至2016年9月，全国已经有11家自由贸易区，同时还有10余省市在申请，普惠特征极为明显。

区域政策这种全面普惠特征实际上反映了随着保持经济高速增长压力的增大和经济高速增长潜在空间的缩小，中央政府希望通过实施大量区域政策促进地方经济发展，从而保持整个国家经济发展的意图。但是笔者认为，丧失差异化特征的区域政策不仅不能实现这一目标，反而会造成资源的极大浪费和地方政府之间的无序竞争。这是因为区域政策始终是一个局部政策，它只能通过作用局部区域来带动整体区域发展，而无法直接作用于整体区域发展。因此，未来区域政策仍应坚持差异化原则，根据不同区域发展实际情况与需求，实施不同时序、不同优惠程度、不同政策工具和不同发展路径的区域政策。

实施环节的程序化

某种程度上，政府政策的实施同企业项目的实施是相似的，都应该具有一套严格、全面和科学的流程。就区域政策而言，区域政策的实施过程至少应该包括问题区域的识别→区域政策目标的确定→政策手段的选取→政策资源的保障→政策的具体实施→政策实施过程的监督→政策效果的评估与反馈等几个步骤。然而在实践过程中，存在明显的“重口号轻实质”“重开头轻结尾”“重立项轻评价”“重投入轻产出”等弊端，整个政策的实施流程并不完善，存在一定缺陷与漏洞。

在区域政策实践中，由于政府尤其是中央政府和各部委掌握着大量的资源，地方政府为了获得这些资源，会采取各种方式和途径去申请区域政策，这直接导致地方政府在争取区域政策落地阶段形成激烈的竞争。而当地方政府获得区域政策，各种政策资源下放到地方后，区域政策的其他环节，如区域政策的实施过程监督、最终实施效果评估等环节都或多或少被忽视了。其中，区域政策的绩效评估环节被忽视的程度最为严重，如西部大开发、东北振兴和中部崛起战略都已经实施了10余年，然而相关政府部门很少对这些政策的投入产出效益、实施效率和效果进行研究并向社会发布研究成果，实际上学界对区域政策的绩效进行评估的研究也是相对较少的。这充分表明目前社会各界对区域政策实施效果的关注度不够。

区域政策的效果保障需要所有环节的完善，尤其是实施效果的绩效评估环节更为重要。这是因为，绩效评估环节一方面能够为区域政策实施的整个流程提供评价基准，为未来其他区域政策的实施提供参考和借鉴；另一方面科学的绩效评估有助于完善区域政策的实施流程，避免有损区域政策实施效果的环节一再出现而影响区域政策的实施效果。区域政策必须坚持走严格的程序化道路，区域政策实施流程的每个环节都应有比较清晰和固定的模式并予以监督，同时对于任何一项区域政策都应该坚持进行绩效评估，记录和分析评估结果，并在未来区域政策实践过程中予以改进，最终实现提高区域政策效益的目标。

实施依据的法制化

区域政策的法制化指的是，在各级政府制订针对下一级区域的区域政策时，都应该有相关法律予以支撑。

当前区域政策的制订和实施过程存在明显的法制化缺陷，主要表现在三个方面：一是区域政策的整个实施流程缺乏明确的法律支撑。从实践看，区域政策多由政府和部分职能部门制定，随意性较大，由于缺乏法律保障，区域政策实施环节的完整性难以得到保障。二是对于一个完整区域而言，由于早期区域发展过于重视经济发展而忽视法律制度等环境建设，导致部分地区制定的区域政策存在连续性、强制性与约束性不够的问题。如区域政策多涉及区域规划，但是目前国内并没有出台《区域规划法》，这使得很多区域在发展过程中经常遇到制约自身发展的因素，但是由于无法找到合适的法律依据进行适时调整而陷入发展困局，如义乌市的“小马拉大车”现象。三是区域关系的治理也需要区域政策的法制化。一段时间以来，行政区域之间的经济竞争是区域经济发展的典型特征之一。一方面激烈的区域冲突导致了地方恶性竞争、零成本招商引资行为以及产业结构雷同等现象频频出现；另一方面，即使在区域协调发展程度较高的区域，由于缺乏区域关系法律引导，区域间的冲突也始终存在。以长三角为例，自1990年以来，长三角区域三个省、直辖市级地方立法主体和五个较大市的立法主体（南京、无锡、苏州、杭州和宁波）共制定了900余件地方性法规和政府规章。这些法规和政府规章为本地经济社会的发展提供了有力的法制保障。但是随着区域经济一体化进程的加快，区域内地方立法的不协调性和冲突开始逐步显现。

加强区域政策的法制化，就是通过制定明确的法律依据来促进区域关系协调发展和区域自身的健康发展。未来应该考虑完善包括区域经济含义的法律界定、区域经济立法形式及其决策机制、区域经济管理体制、区域经济管理基本原则、管理职责与权限、管理制度、跨地区区域经济协作主体地位、权利义务及其实现形式的界定、区域经济发展涉及的法律责任等内容在内的法制化体系。

实施对象的标准化

在决定区域政策实施效果的诸多因素中，准确识别区域政策的作用对象是重要因素之一。根据区域经济学理论，可以将区域发展问题分为膨胀病、落后病与萧条病三种。北京、贵州和东北地区是这三种区域发展问题的各自典型代表。但是这并不意味着这三种区域是区域政策的作用对象。实际上，如果以北京市、贵州省和东北地区作为区域政策的作用区域并实施相关政策，是很难保障最终政策效果的。这是因为：一方面这种区域政策作用区域面积过大，其内部各次级区域所遇到的问题并不相同。以北京为例，虽然北京整体上遇到的是膨胀病，但是从区县级甚至街道乡镇级的区域分析，这些区域不可能都面临膨胀问题，对所有区域实施相同区域政策无疑会使得部分区域发展受到影响；另一方面，以省一级完整行政区域作为区域政策实施对象具有较大弊端，这是因为省级政府已经具备较强的发展独立性，区域政策的实施可能会受到这种独立性的抑制，另外如果按照省级行政区来实施区域政策无疑会加剧行政区之间的激烈经济竞争。因此，目前的区域政策选择作用区域思路是需要改进的。实际上，根据国外发达国家区域政策实施经验，通过构建标准区域体系来实施区域政策是比较合适的思路。

标准区域指的是按照一定的标准对国土进行全面和详细划分而形成的内部均质区域。标准区域的划分是区域政策实施和管理过程的前提和基础，是保障区域政策实施效果的关键。标准区域是区域经济研究的主要对象。包括美国、欧盟在内的诸多国家都对自身区域进行了标准区域划分。1977年，美国经济分析局（BEA）将美国全国划分为183个标准的经济地区（EA），后调整为179个标准的经济地区；而欧盟的地域统计单位命名法（Nomenclature ofTerritorial Units for Statistics，NUTS）标准区域划分案例更为经典，NUTS是由欧洲统计局建立，旨在为欧盟提供独一无二和统一的区域单元划分。截至2016年，NUTS按照区域规模的不同，将欧盟划分为98个NUTS1区域、273个NUTS2区域、1324个NUTS3区域，并随着各国的行政区划调整而实时更新。欧盟的NUTS体系在区域统计资料收集与分析、区域经济社会发展问题研究以及为构建共同的区域政策提供资料参考等方面发挥了极大的作用。

与我国区域政策选择作用区域不同，美国与欧盟的标准区域体系是由比较微观的区域组成的，这种体系的好处有二：一是作用区域面积小，使得区域内部同质程度更高，区域政策的实施精度就能提高。二是作用区域面积较小有助于区域政策效果的发挥，同样的资源投入到一个省和投入到一个县所能发挥的作用程度肯定有天壤之别。因此未来应该尽快构建至少细化到县一级行政区的中国自身标准区域体系，以提高区域政策实施的精准度，从而提高区域政策实施效果。

实施过程的协同化

区域政策的协同化要求指的是区域政策的实施应该同其他政策协同发挥作用，形成一个有机的政策系统。根据政策类型的不同，本文将政策分为两种：空间政策和非空间政策。空间政策指的是政策实施过程具有明显的空间载体或者空间差异的政策，如城市发展政策、城市规划政策、土地政策、主体功能区政策和交通政策，区域政策也属于空间政策的一种。非空间政策指的是没有空间载体特征以及空间差异特征的政策，如货币政策、信贷政策、人口政策、税收政策、国企政策和环境政策等。因此区域政策实施途径的系统化包括区域政策与其他空间政策的协同发挥作用，也包括与其他非空间政策协同发挥作用两种方式。

一是建立区域政策与其他空间政策的协同作用机制。由于空间政策都具有同样的空间属性，不同的空间政策间会存在一定的相互制约作用。在这种背景下，区域政策必须注意协调不同空间政策之间的限制性和冲突性。以城市发展政策与区域政策为例，对于一个城市而言，其城市发展政策的目的在于吸纳周边区域要素从而促进自身经济发展，最终的结果是形成极化非均衡发展的区域类型。与此相反，区域政策的作用在于均衡区域发展，形成均衡的区域类型，注意并协调这两种不同目的的空间政策，有助于降低空间政策之间的无谓消耗。

二是建立区域政策与非空间政策的协同作用机制，强调不同属性政策之间的配合和叠加效应。非空间政策的实施会对整体区域产生影响，虽然这种影响也会因为区域本身经济结构、政府能力等因素的不同而存在差异，但是从政策机理分析，非空间政策的目的在于调整整体区域的发展方向，是其他空间政策的实施前提与背景。因此区域政策的实施应该充分考虑这种整体背景并依此为约束条件，调整区域政策的内容结构与实施思路，最大限度地利用非空间政策的导向作用，提高区域政策效果。以货币政策和环境政策为例，当中央政府实施比较宽松的货币政策时，区域政策的实施就应该充分利用这种政策背景下资金要素充足的优势去大力发展经济；当中央政府实施比较严格的环境保护政策与标准时，区域政策的实施就应该强调区域发展方式的转型升级，避免区域政策与环境政策的冲突。

实际上，在一个国家的宏观经济调控政策体系中，不同政策虽然“小目标不同”，但是“大目标”都是保持经济健康可持续发展，所以应该按照政策的属性有机组合不同政策，构建一个和谐的政策系统。在该系统内，包括区域政策在内的任何一项政策的实施都会具有协同作用加成，收到事半功倍的效果。

实施目标的内生化

目前区域政策的外生性比较明显。首先，区域政策的内涵决定了区域政策具有外生性，对于作用区域而言，区域政策的来源是上级政府，如以省为作用区域的西部大开发政策，其实施主体是中央政府；而一个省内部的区域政策则以地级市为作用区域，其实施主体为省政府。其次，从区域政策的实施思路看，区域政策所需政策资源来源于上级政府和相关职能部门，地方政府“跑政策”现象比较突出，同时由于地方政府间存在激烈的竞争，一个区域获得了某项区域政策，其他区域都会想方设法获得这种政策，这充分说明区域政策的外生特征比较明显。

区域政策的外生特征至少导致两个问题出现。第一个问题是不利于区域政府能力的提高。政府能力对于提高区域发展水平，保障区域政策效果具有决定性的作用。但是由于区域政策外生特征明显，地方政府更多地关注如何获得政策以及政策的经济效应，往往忽视了培育政府能力，这种局面使得地方政府自身发展能力不强，对区域发展实践中遇到的问题往往束手无策而只能寄希望于中央政府来解决。这种发展结构极大地增加了中央政府的政策负担，也不利于区域的整体可持续发展。第二个问题是导致区域政策作用期限短期化。根据发展实际情况调整区域政策内容是必须的，但是整体上看，区域政策通过赋予部分区域特殊地位来促进部分区域优先发展的这一过程应该是一个长期过程，从区域政策的制定、出台、实施、见效和评估等环节看，每一项区域政策都应该是经过科学集体决策、统筹规划的，不能轻易变动。然而在实践中，区域政策的变动明显不符合这一规律，前一个区域政策是否发挥效果尚不得而知，下一个区域政策又随之而来的现象屡见不鲜。同时区域政策也往往随政府领导层更替而发生重大变化。

区域政策外生特征既导致地方政府忽略了政府能力和自我发展能力的培育，又导致区域政策实施期限的短期化，最终使得区域政策效果难以得到保障。因此，未来区域政策应该着眼于提高地方政府内生能力的建设，提高地方政府自我发展能力，为整体区域经济发展奠定坚实基础。同时应该通过程序化和法制化等途径提高区域政策的科学性，强化区域政策的内在约束性，避免区域政策频繁变动导致的区域政策效果下降。

（作者单位：国家行政学院经济学教研部）

F204

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.000 ■ 编辑：云霞