民国广东省的行政区划建设与县界纠纷

李 丹

从清末“新政”中央权力试图延伸至基层开始，至南京国民政府20世纪30年代所掀起的乡村建设运动，伴随这一系列进程而至的正是基层政权不断从县伸展到区、乡、镇、村，使得各级基层政权不论是在政治、文化抑或是经济等各方面，都发生了巨大变化。正是在民国在大规模划分县域区划、发展县域建设事业过程中，县界纠纷频频发生，成为民国地方社会发展历程中的重要事件与现象。

一、南京国民政府的行政区划管理

南京国民政府统治初期，县界混乱与测绘事务发展缓慢，是全国性县界纠纷问题普遍产生的重要因素，同时也推动了南京国民政府的行政区划建设。

20世纪20年代末至30年代初，各省县政区不齐、县界混乱等情况已比较严重，各省“插花地”较多；各县区域畸形且大小不一，县行政区域边界处多有犬牙交错之地，界线曲折而极易混淆；各县多有区域过大之现象，于治理上极为不便；没有勘定精密的行政区域边界，大量行政边界以习惯线方式存在，这些习惯线含混不清，易致生纠纷。以上区域不整齐、界线不清之种种情况导致诸多问题产生：首先，致使行政管理混乱，使人口、赋税、田亩的统计无从进行，影响政府治理。同时也给国民党所推行的地方自治带来诸多不便，地方自治展开的首要工作便是确定自治区域，自治区域不明确窒碍自治工作的进行；其次，者从经济角度来看，区域之不整齐，界线混乱也将导致国家税收的大量流失，地方经济亦受极大影响；第三，政区不整齐，界线混乱，纠纷易起，影响团结及社会稳定，县界纠纷成为影响社会稳定的重要问题。

由此南京国民政府加强了对县界的管理，主要措施有：

（一）颁布《省市县勘界条例》，订立勘界标准

内政部在处理界线纠纷过程中苦于没有一定标准，争界双方争论不休，莫哀一是，遂依据“土地天然形势及行政管理之便利，与其他事实问题”，于1930年5月制定了勘界的统一标准《省市县勘界条例》，后经行政院令准于1930年 6月颁布。[1]此《省市县勘界条例》主要意图是针对出现问题而必须进行重定界线的县行政区域边界，并未打算进行全国性的勘界。条例共有十二款，为简单的区域划分标准和程序规定，划分标准比较概括，于具体细节并无规定。可能是各省情况各有不同，具体细节交由各省自己订立。

（二）颁布《县行政区域整理大纲》，对县行政区域进行整理

1931年内政部根据各省勘界提案，制定了《县行政区域整理大纲》，作为《省市县勘界条例》的补充办法，于1931年4月间经行政院第18次国务会议议决通过，对于《省市县勘界条例》中九种需要重定界线的情况确定了四条简单指导原则，以及部分程序规定。[2]此后中央政府再未颁发类似的条例，而这两份条例也算一直指导着各省县行政区域整理、勘界工作。

全国各省于是展开了县行政区划整理工作，例如改定旧有的行政区域名称，厘定旧行政区域界限，设立新县治，划清省县与县之间行政界线等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份县行政区域整理成果较突出。

（三）实行土地测量

南京国民政府一边着手解决现存界线混乱问题，一边展开土地测量。1929年国民党3届2次中央会议议决案责成参谋本部办理边疆测量，成立陆地测量总局，各省也成立了陆地测量局。参谋本部首先进行首都和江宁地带的土地测量，并开始整理各省陆军测量机关，将原来控制不严的各省陆军测量局归并总局，以便进行全国测量。1931年陆地测量总局内部设立航测队，为近现代航空测量开端，其后陆陆续续编制出多种新地图。全国测量总局更于1936年订立《完成全国军用、地籍图测量计划纲要》，陆地测量与航空测量同时进行，计划对全国土地进行测量，完成全国地籍图与国防军事及国民经济建设所需要之种种地图。

民国期间南京国民政府加强了行政区划和加快了对全国土地的测量，但是后期战事频繁，南京国民政府完成全国性的地籍测量计划最终并未实现。

二、民国广东省地政管理情况

民国广东省的地政管理同样集中在：整理县行政区域；对县界进行勘定与管理；进行土地测量。

首先为整理县行政区域，清理插花地。1932年广东省民政厅依据南京中央政府内政部的《省市县勘界条例》与《县行政区域整理办法大纲》，命各县查明各县界划情形并绘具图说，本拟在各县上呈图说基础上进行区域整理。但各县并未认真执行此令，如直至1934年，省厅下到琼属各县检查地方自治事宜，发现仍有大量区界纠纷发生，不得不又订定《各县自治区域图绘制办法大纲》下发各县，再次催促其将区划工作遵章办理。除整理各县行政区域外，广东省也着手整理各县插花地。广东省内的插花地主要集中在顺德、东莞、南海、信宜县、郁南、云浮等县。1933年广东全省各县市会议上提议整理广东省各县插花地，并拟定办法由民政厅令各县将属内插花地分别查明，绘具图说呈复，再由民厅审查并派巡查与测量员会县履勘，最后由省府核定判决将插花地划归所在地管辖。但是对此命令，各县都不甚积极，一年之后仍未有县将插花地图上呈。

其次为设立专门机构勘定与管理县界。广东省在行政区域划分与插花地清理等方面业绩乏善可陈，对界线纠纷的处理以及土地测量的进行则稍有起色。20世纪20年代末，广东省就已发生了多起县界纠纷案，如番禺、从化两县互争狮前市，郁南、罗定互争塔脚等案。民政厅认为各县划疆分治本无明显界线，县界纠纷争执时所据多为各县图志，各县图志出入较大不足为据，为避免争界纠纷大量出现，强调要制定统一处理办法，出台了《广东省各县境界厘定办法》。1930年省民政厅又将南京国民政府内政部颁发的《省市县勘界条例》下发到各县，要求遵照办理。随着30年代以来广东省各县、区、乡及广东省县与邻省县有关界线争执而产生的纠纷越来越多，省政府不得不成立了广东省市县勘界委员会专门处理县界纠纷案件。该机构1934年创立，1936年就被撤销，仅由三四个委员组成，加上文书、助理亦不过十人，并无专门的勘测技术人员，根本无力进行全省勘界，因此勘界委员会除立定部分县界外，并未能实现厘定全省界线的本意。

最后为土地测量工作。1936年广东省开始整理地政，设立省地政局，测量土地制作地籍图，县界纠纷与土地行政事项慢慢开始由地政局接手进行。随后广东省政府也拟定通过广东省土地整理计划，也取得部分成果，计有五县完成土地整理。[8]

三、民国广东省的界线纠纷情况

正是由于民国广东省的地政管理只形成雏形，全省各县未进行明确的行政区域划分，再加上广东省着力发展地方经济建设的背景下，界线纠纷与矛盾频发，并贯穿民国始终，成为广东省地方社会的重要地政管理事件。

广东县政建设及县界纠纷高潮既具有民国建立以来县政建设运动及县界纠纷的普遍特征，又有广东地方政权与中央政权对立与调和背景下的鲜明特征。为与中央抗衡，1929年，广东省开始有计划地进行物质建设规划，1932年又制定《广东省三年施政计划大纲》，该大纲计划整理财政与吏治，进行乡村、城市政治、经济、教育、救济、交通事业建设，以经济建设为重。[3]三年施政计划实后广东省取得不少成就，就公路建设而言，1929年时，广东全省公路已成近8000公里，其区域内公路密度只雄居全国第二。[4]1932年底公路就已筑成10612.81公里，位居首位。[5]1933年时，粤省已通车公路线仍名列首位。[6]1936年11月据广东公路处统计，全省公路已成14518公里，长度与密度均居全国首位。[7]在各项建设事业中公路线修筑的成就实最为突出。

于是，随着广东省各县推行自治事物，大力进行地方经济建设，一方面田亩、警察、户籍等地方自治事项的推行，一方面工厂、市场、公路等地方经济建设的进行，土地利益日益凸显，利益纠纷处的当地居民土地意识逐渐增强，导致20世纪20－30年代广东全省界线纠纷呈逐渐增长之趋势，乡、县、省界纠纷时有发生，其中又以县界纠纷最为突出。据当时档案、报刊等资料统计，国民党统治时期广东省的县界纠纷近50起，各类界线纠纷发生密集，多数纠纷至解放前仍悬而未决，其声势颇为壮观。

广东省县界纠纷有省内县与县界线纠纷、省内县与市界线纠纷、本省与邻省县界纠纷三种类型，其中省内县界纠纷为数最多。省内县界纠纷发生的原因主要有：（一）争田亩利益，此类县界纠纷甚多。高要与高明，新会与鹤山的县界纠纷案。（二）争墟场利益。如吴川与茂名争梅墟场，东莞与宝安争观澜墟墟场、番禺与从化争狮前市等纠纷；（三）争矿产利益。如三水与花县争鸟石岩纠纷；（四）因公路利益，如连平与和平之争、番禺与从化之争、罗定与郁南之争；（五）因行政管辖不明。各县在行使区域管辖时亦产生诸多县界纠纷，如番禺县与广州市毗连，界线混乱，早先就因办理地方自治事宜而发生管辖争议。广州市与番禺、南海交界处也因此出现警察管辖范围混乱等问题，甚至1934年居然发生省会公安局与番禺县争管大沙头事件。此五类纠纷中，以因办理地方自治下的田亩征税、户口统计、警察管理等各种事宜及因争夺公路利益和墟场利益而起者为数最多，反映各县县界混乱，导致地方在发展过程中凸显的利益分配矛盾。

[1]广东省档案馆藏民国广东民政厅档案，3—2—279，第 14-16页.

[2]县行政区域整理办法大纲[A].焦振东，柳如桥:县政资料汇编(上)，重庆:中央政治学校研究部，1939，第 388页.

[3]陈济棠:广东省三年施政计划大纲提议书[J].广东西北区绥靖月刊，1932(7):1-11.

[4]中国二十五省公路密度之比较(1929年11月制)[J].广东建设厅编辑处:广东建设，1929(11):39-40.

[5]全国公路干支线里程[Z].中央统计处编:全国公路统计，1935年1月，第1页.

[6]广东省调查统计局编印:广东省公路概况[Z].1936年 1月，第 5页.

[7]广东省地方史志编纂委员会编:广东省志·政权志 [Z].广州:广东人民出版社，2003，第374页.

[8]地政局限期测竣五县土地 [N].广东国日报，1936年 10月 28日，第 2张第 1版.