中国政治精英吸纳模式的历史演进与转换逻辑

文/王炳权 李海洋

中国政治精英吸纳模式的历史演进与转换逻辑

文/王炳权 李海洋

精英（elite）是指在经济、政治和社会系统中所有最强有力、最生机勃勃和最精明能干的人；精英不分好人还是坏人。精英包括各类人才，分布在经济、政治、文化以及社会等领域。一般而言，狭义上按照领域来划分，人们往往将精英划分为经济精英、政治精英、文化精英以及社会精英，等等。其中，政治精英（political elite），是指政治系统中的两个群体：其一是掌握重大政治决策权的政治精英，他们制订和颁布政策，由处于最高地位并握有权力的少数人组成；其二是统治阶级中的其他成员，他们是第一个群体的支持基础和后备力量。而本文所探讨的政治精英，是指政治系统或政治组织中有才华、有能力和最精明能干的人，他们是握有权力之人，同时也包括其支持基础和后备之人。如果其中握有政治权力之人及其支持基础和后备之人没有才干，那么这些人也不是政治精英。所以不能简单地把所有握有政治权力的人及其后备者都定义为政治精英。在政治系统中，政治精英的多少主要取决于政治精英吸纳模式的开放性和竞争性。一个良好的开放竞争性的政治精英吸纳模式可以更多地吸纳包括知识精英在内的社会精英，政治系统就会更为稳定并具有较强的治理能力，反之亦然。

改革开放以来，中国政治精英吸纳模式的历史演进，大概经历了三个不同的阶段，即非竞争性技术精英吸纳阶段（1980－2002年）、竞争性精英吸纳阶段（2002－2014年）和低竞争性精英吸纳阶段。相对而言，非竞争性技术精英吸纳模式具有高开放性和低竞争性，但其精英吸纳功能很强；竞争性精英吸纳模式具有低开放性和高竞争性，其精英吸纳功能具有中等强度；低竞争性精英吸纳模式具有低开放性和低竞争性，其精英吸纳的功能最弱。所以在时间序列的模式转换中，政治精英的吸纳功能并没有随着经济的不断发展而逐渐走强，而是呈现渐弱的态势，其政治精英流动结构体系也逐渐呈现出封闭性。这不仅阻断了知识精英和经济精英向政治系统流动，而且在一定程度上也阻断了政治体系内的精英选拔，而由此造成了大量的知识精英和经济精英既徘徊在体制外又流连在体制内。政治体系的治理能力和政治合法性总体减弱。

非竞争性技术精英吸纳模式的形成和转换

从新中国建立到20世纪60年代初，由于实施与计划经济体制相适应的干部委任制和革命“红色”标准的政治门槛，所以政治系统对社会知识精英和经济精英的吸纳十分有限，只局限于一些特别有名的知识精英群体，由此所形成的政治精英吸纳体系实质上是一种较为封闭的模式。到文革时期，这种封闭的精英吸纳模式遭到摧毁，政治精英吸纳基本停滞。20世纪80年代初，中央以政治运动方式推动干部政策的实施以后，政治精英吸纳停滞的局面得以改变，并形成了具有运动式特征的阶段性的非竞争性政治精英吸纳模式。

非竞争性政治精英吸纳模式的主要特点是体现在非竞争性、高开放性和强精英吸纳能力。

非竞争性是由当时特定的历史环境和制度安排所决定的。当时干部选拔制度仍然是委任制，干部任用的决定权主要掌握在领导手中，领导就是“伯乐”。这就意味着当时的政治精英吸纳必须通过“伯乐选马”的途径来实现。虽然当时在“伯乐选马”的过程设有诸如群众评议和组织考查等程序，精英之间也可能存在一定竞争，但这种竞争只是精英之间的隐性竞争，在显性的制度安排上没有“赛马”竞争机制。在中央以运动式和“四化”标准选拔任用干部时，由于年青知识精英的缺乏，所以除了教育系统以外（为了留住教育系统的人才，限制流动）的绝大多数年青知识精英没有竞争对手而得到了任用。所以当时的政治精英吸纳无论在制度设置上还是在实际的运行上都几乎是没有竞争性。

高开放性是指这个时期的政治精英吸纳模式具有很大的广度。由于改革开放时期的政府管理方式没有脱离总体性社会的管理结构，政府部门十分庞大，无论是纵向还是横向政府部门的干部选拔都是全方位的政治精英的吸纳。不过，必须指出的是，由于知识精英主要集中于教育系统，为了防止他们从教育系统流出并进入其它政府部门，政府设置了具体的限制性政策措施——防止“教师改行”。一些拥有社会关系的从教知识精英也流入了其他政府部门。

强精英吸纳能力最突出的表现是在很短时间内实现了精英流动，这得益于 “革命化、年轻化、知识化、专业化”干部政策的要求和政治运动式的推动。当时中央组织部向各级党政组织提出了具体的任务指标和期限，要求各级党政部门严格按照中央组织部规定的学历和年龄配额组建领导班子，并在限期内完成组建工作。各级组织部门在执行中央“四化”干部政策时相应简化原有耗时的干部选拔程序和过程，把群众参与的民主评议会作为政治监督的辅助手段，所以从上至下的干部选拔和党政领导班子重建在全国范围内取得了预期效果。

以“伯乐选马”的方式选拔政治精英存在明显的不足。这是因为“伯乐选马”的方式，不但受制于伯乐自身的知识结构、识别能力和政治道德水准，而且也受制于政治组织中人格化依附关系，所以这种具有“伯乐选马”和非竞争性双重缺陷的精英吸纳方式在本质上是不能实现优良政治精英选拔的。然而，为什么这种非竞争性政治精英吸纳方式又是有效的呢？这是因为这一方式是在特定条件下产生作用的，这一特定条件就是由精英的高度短缺性、运动式的政策推动以及刚性“四化”标准相互结合所构成的，这三个构成因素缺一不可。

竞争性精英吸纳模式的实践和反转

2002年中共中央出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》，为非竞争性政治精英吸纳方式的制度创新拓展了空间，并直接推动了竞争性政治精英吸纳方式的形成。

一些地方根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的基本要求，对干部选拔任用制度进行了大胆的创新，在实践中形成了考任制、选任制和考选结合制的三大方式。考任制主要有“一推双考”、“公推公选”、“双推双考”、“两推一考”和“三推三考”等；选任制主要有“公推直选”、“两推一选”、“三推一选”和“三推两选”等；考选结合制主要有“三推三考两票决”和“三推两考一选”等。还有学者把以上领导干部公选制的实践形式划分为以考试、考评与考察为主的考任制；以推荐、自荐与选举为主的选任制；以竞岗、竞聘与竞争为主的竞任制。

考任制的主要特点是在领导人选产生的初始环节与决定环节上，以竞争性考试为主，以推为辅。选任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上，以选为主，以推与考为辅。其选拔任用环节主要包括职位及其资格条件面向社会公开、社会各方推荐报名与自我推荐报名、资格审查与公布、统一笔试或者投票初选，候选人演讲再次投票选举直接产生最终人选。竞任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上，以竞争性的笔试、面试或者选举为主，辅以推与议的方式。无论是考任制或选任制，还是两者兼之的选拔方式，都是一种竞争性干部选拔方式，这种方式直接推动了非竞争性政治精英吸纳模式向竞争性政治精英吸纳模式的转变。

如果说20世纪80年代初政治精英吸纳模式的转变动力来源于经济因素以及由此形成的中央领导人的推力，那么，这一转变的动力除了“四化”干部标准的惯性牵引和中央持续推动力外，主要源于干部任用上腐败行为的倒逼。从20世纪80年代中后期到21世纪初，由于干部任用权力掌握在主要领导手中，“领导说了算”的权力构架导致了买官卖官和任人唯亲现象普遍蔓延，这不仅阻碍了政治体系对政治精英的选拔和吸纳，而且严重影响了党群、干群关系和党的形象，所以中央想通过竞争的选拔方式来消除和减少干部任用上的腐败行为，促进政治精英的吸纳和流动。

但是，与非竞争性政治精英吸纳模式相比，竞争性政治精英吸纳模式的吸纳能力并未超越前者，且而呈现不断下降趋势。其根本原因在于这一阶段的干部选拔任用制度虽然嵌入了竞争性，但缺乏开放性以及在运用上的有限性。根据2002年以及2014年修订版的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，政治精英的吸纳只能限定在体制内现任干部当中，虽然表面上其吸纳范围放大到了国有企事业单位，但其职级和职务刚性的要求使得选拔范围缩小到以党政部门为主的部分干部群体中。特别是当竞争性干部选拔方式仅仅作为试验或者“点缀”推动时，那么由此构成的政治精英吸纳模式并未因为竞争性的嵌入而产生常态化的吸纳能力，未能对社会精英特别是知识精英产生广泛的吸纳。不仅如此，在2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》修订版出台以后，竞争性干部选拔任用方式的实践活动也就基本停止。这是因为在修订版《条例》第九章第50条中对“公选”做出了条件性限制，收缩了干部“公选”的空间，这就意味着竞争性政治精英的吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转。

导致竞争性政治精英的吸纳方式向低竞争性政治精英吸纳方式反转的原因是由干部“公选”模式的实际成效和科层制组织特性导致的。从当时“公选”的情况来看，确实存在一些高分低能的情况，其能力和工作成绩不尽如人意。表面上看，“公选”干部的成效不好似乎是导致竞争性政治精英吸纳模式向弱竞争性政治精英吸纳模式反转的主要原因，但从实质上看，在人格化的科层制组织中，如果普遍地实行干部“公选”制度，即作为人格化官僚制组织控制的重要杠杆——人事权，通过非人格化和制度化运用，那么就会裂解了下级对上级的依附性，进而影响组织领导和党组织的政治权威。所以干部“公选”方式必然遭遇自上而下的一致抵制和排斥，从而决定竞争性政治精英吸纳模式向弱竞争性政治精英吸纳模式反转的必然性。

弱竞争性精英吸纳模式的运行特征与人格化官僚制对其的影响

弱竞争性政治精英吸纳模式是由当前干部选拔任用方式所决定的。现行干部选拔任用方式的运行特征及其人格化官僚制组织特性表现出弱竞争性精英吸纳模式的基本运行特点。现行干部选拔任用方式的运行特征具有封闭性和弱竞争性，这种方式受制于官僚制（科层制）人格化依附结构，所以难以很好地吸纳体制外和组织内部的精英并推进政治精英流动，从而影响政治效能的发挥以及政治稳定。在这种情况下，由于在政治体系中理性官僚制建构严重不足，官僚制人格化依附结构十分突出，所以干部选拔任用程序基本掌控在组织或者领导之中，有限的弱竞争性在这种结构中基本丧失殆尽，领导的意图决定着选拔任用的目标。

官僚制（科层制）是当今中国政治组织的基本结构，与从上至下的政治动员型管理方式相契合。在当今中国政治组织中，由于权力高度集中和由此形成的“人治”格局的普遍存在，因而理性官僚制建构严重不足，人格化依附结构仍十分普遍。

在组织中，由于领导者掌握着组织个体的评价权、定岗权、职务晋升的决定权以及相关的处罚权，而且其权力很少受到组织运行中相关制度的约束，所以他们可以根据自己的需要和偏好选拔谁、任用谁、处罚谁，以至于在人格上抬举谁，由此在组织内部形成自上而下的权力和利益的依附关系。在这种依附组织结构中，虽然干部选拔任用中有完整的动议－民主推荐－考察－讨论决定－任职等程序，并且在程序中嵌入了辅助性民主和弱竞争形式，但不能改变或影响领导“说了算”的主导性控制地位。同样，在其它程序中，一切都掌控在组织之中，并按照领导的意图运行。虽然《条例》中有选人用人的德、能、勤、绩、廉等贤能标准，但由于这一标准的抽象性和客观上存在甄别上的困难，所以领导者获得了很大的外溢性自由裁量权，并能实现自己的选人用人价值。

在人格化依附组织结构中，干部选拔任用的封闭性和非竞争性不仅阻断了政治体系从外部吸纳精英的路径，而且阻断了在政治体系内部选拔政治精英的路径，由此导致大量的社会精英特别知识精英游离在政治体系之外，还有一些知识精英徘徊在政治体系内部，进而引发精英循环的障碍。

讨论与建议

当前，由于干部选拔方式具有封闭性和非竞争性，并且受制于人格化官僚制组织结构，所以精英与精英之间以及精英与底层群众之间的流动不畅。这不仅加剧了政治体系内部和外部精英循环的双重张力，而且造成国家治理能力和政治合法性的降低。所以，必须构建开放性和竞争性的政治精英吸纳体系，实现政治精英的内外两个层面上的循环。

若要构建开放性和竞争性政治精英吸纳体系，其关键是解决好干部选拔任用机制中的开放性和竞争性问题，同时还要解决人格化的官僚制问题。为此，首先要重启竞争性干部公选模式，以“赛马”机制代替伯乐“选马”机制。竞争性干部公选模式的本质就是开放性和竞争性机制设置，主要是通过笔试面试或者票决制来选人。虽然这种模式出现了一些高分低能现象，但并不能否定这一模式的基本功能。因为引起这一现象的主要原因较为复杂，既有考试内容设置不科学、开放性不够，又有对关系主义行为的约束不足等。所以，在进一步完善考试机制和对关系主义行为约束机制的同时，要着力推进开放性和竞争性机制建设：一是要适度降低干部公选模式中的竞争门槛，即降低在入口上的职务资格要求（可以把知识精英中的职称换算成相应的职务，比如副教授对应副处），把竞争性范围扩大到组织内部或者外部较大群体中，这样既可以对社会精英特别是知识精英开放，也可以对其组织内部精英开放；二是要重启民主投票推荐机制，尽量压缩或者废除谈话推荐方式，并重新恢复2002年《条例》中的第十七条，“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一”，而不是“重要参考”。同时要设置较为刚性和较高的专业门槛，把无专业性的人限制在外，其次要着力推进非人格化的理性官僚制建设。非人格化的理性官僚制建设就是要以法理性权威代替“人治”依附性权威，在组织体系中以民主法治和权力约束为基础，建构包括干部选拔任用和功绩制在内的系列管理制度，实现制度化管理，由此铲除“人治”依附文化土壤和关系主义的风气，促进开放性和竞争性政治精英吸纳模式的成长。

（王炳权系中国社会科学院政治学研究所研究员，李海洋系中国人民大学马克思主义学院教授；摘自《学术研究》2016年第12期）