“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究

文/郭亮

“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究

文/郭亮

在以 GDP 增长率和上缴财政收入等经济指标为主的地方官员政绩考核体系下，中国的地方政府具有强烈的改造城市景观、推动城市建设的动力。由于土地资源日益稀缺，能否实现对土地资源的掌控，能否依照自身的意志对土地资源进行使用，直接关系到城市建设的规模与速度，关系到地方政府自身的政绩。

本文关注的正是，在城市化过程中地方政府控制土地的方式和权力运作手段及其带来的后果和影响。

土地财政：新的研究面向

土地财政一般是指地方政府依托其对土地的垄断供给，获得用地方支付的土地出让金收入而增加政府预算外收入的现象和行为。从其产生的基础看，土地财政的实现有两个重要的制度支撑：一是土地供给的国家垄断；二是土地使用权获取的市场化。

首先，土地财政继承和利用了社会主义制度下土地的国家主义传统。在我国，土地的所有权是由国家和集体享有。由于地方政府是国家在地方的代表，土地产权的这一条件事实上为地方政府控制和征收土地提供了强大的制度依据。包括农村集体经济组织在内的任何组织都不能向市场供应土地，地方政府是土地一级市场上的垄断供给者。

其次，土地财政充分利用了土地二级市场上的竞争机制。在土地所有权和使用权分离的产权结构下，用地方可以获取土地一定年限的使用权。在1988年宪法修正案中，新增规定“土地使用权可以依照法律规定转让”。2002年4月国土资源部发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》，明确建立城市经营性用地出让的市场机制。由此，国有土地使用权的出让遵循“价高者得之”的竞争原则，这保障了地方政府土地收益的最大化。

但是，尽管拥有垄断所有权的制度优势，地方政府在经营土地的时候并非是在一个真空的环境中运行权力，而是仍然面临着来自其他权力和利益主体的牵制。土地财政仅仅表达了地方政府对财政的依赖，而未能表达地方政府经营土地、运作土地资源的动态过程。对这个过程进行专门研究将丰富和拓展土地财政的研究面向，加深对当下中国城市化实现方式的理解。

具体而言，地方政府在围绕着土地财政进行权力运作时面临着三种利益主体，即土地的原使用者、中央政府和市场力量。地方政府要想实现土地的财政，就必须突破这三种力量对其行为所产生的牵制影响。

利用正当的话语：公共利益与规划权

在城市化发展中，地方政府需要为各种工商企业和房地产商提供土地。在农村，地方政府在供应土地之前必须收回土地的集体所有权和农民的承包经营权；在城市，地方政府则须收回土地的使用权。为了达到这一目的，地方政府诉诸的理由一般有两种，即公共利益和城市规划的需要。

关于国有土地的使用权收回和农村集体土地的征收，我国《土地管理法》及《物权法》都明确规定了其必须是为了公共利益的需要。但是，我国现有法律体系并未对公共利益的概念、认定主体、认定程序等作出明确的规定。

第一，现有法律对公共利益的内涵缺乏界定。作为一个不确定的法律概念，公共利益概念本身并不足以让人们明确其到底包涵哪些利益。在我国当下的地方治理实践中，对这一概念的界定和解释更是混乱、任意。比如，各种以获取利润为目的的工业用地和商业用地，这应该是一种非公益目的的土地征收。但是，在欠发达地区，大量资本的到来却能解决当地的就业问题并且增加当地居民收入，这种非公益目的的土地征收也同样能够被地方政府解释为公益目的。

第二，缺乏界定公共利益的权威和中立机构。在现实中，如果地方政府和被征收者对公共利益的判断不一致，那么一个相对独立的第三方权威机构的存在则能化解双方的分歧。然而，地方政府在土地征收中往往扮演着既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色。由此，即使征收的前提是基于公共利益，被征收者也会对政府决定的客观性产生怀疑。

第三，公共利益界定中的政治参与机制流于形式。当下土地的征收过程基本上是由地方政府所主导，其他力量尤其是被征收者表达利益诉求的制度化渠道极为有限，所谓的政治参与也都流于形式。尽管在国有土地的收回和房屋征收程序中，相关条例规定了由被征收人和公众代表参加的听证会制度以及风险评估程序，但这些规定只是原则性的条例，缺乏相应的实施细则。

除了基于“公共利益”的需要，地方政府还可以通过规划权的行使来改变土地的使用者和使用形态。在土地的管理中，政府对土地用途的规划权是一种“警察权”，是国家对土地强制实施的一种权力。一般而言，以下原因造成了地方政府对规划权的滥用。

第一，《城乡规划法》关于规划权行使的条文规定仍然笼统模糊。在该法规定修改城市规划的五种情形中，第四种和第五种情形分别为：“评估确需修改规划的”和“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的”其他情形。这种法律表述只规定了修改的程序要件，但对修改规划的标准是什么始终缺乏明确的可操作标准，以致造成只要“认为应当修改就可以修改”，从而在现实中给地方政府的权力运作留下了空间。

第二，地方政府在规划方面的失责无法被追究，无法衡量地方政府修改规划的负面后果。长期看，尽管频繁的修改规划具有负面后果，但是这种后果却并非显性地、迅速地表现出来。甚至，不排除一些规划的调整反而可能误打误中，顺应经济社会发展的趋势。而且，对于城市规划上的失责行为，没有相应的主体去监督和问责地方政府。

任何城市的合理发展都离不开规划权的有效运用，但是，在当下中国城市的发展中，地方政府对规划权的行使不能简单地用这一通行的制度惯例进行解释，而应该看到，地方政府规划权运用的频繁和任意特征。在城市规划的名义下，地方政府改变土地用途、收回土地使用权等行为具有了合法性。

切割垂直性权力：“条块关系”与“合作规则”

在将农地转化为建设用地时，地方政府还面临着中央政府的牵制。与中央政府力图实现经济发展和粮食安全等土地的多重功能不同，地方政府偏重于追求土地的经济发展功能。在目标和利益不一致的条件下，地方政府与国家土地的管理机构——国土部门之间的权力博弈成为当前基层社会中的普遍现象。从实践来看，国土部门上下层级之间的制度化联系在一定程度上被地方政府切割。

第一，地方国土部门的人、财、物并不独立。在地方社会，地方党委和政府是一切权力的中枢，其不仅事实上决定着地方国土部门领导的产生，还直接决定着地方国土部门的财力与物力的配给。而且，地方国土部门的办公经费一般都来源于地方财政，如果没有相应的财政支持，国土部门的工作都难以开展。地方国土部门对地方政府的财政依赖使其难以对后者进行监督。

第二，地方国土部门的工作要接受地方政府的组织领导。近年来，为了加强对土地的控制，一些地方政府建立了直接隶属于政府的土地管理委员会。作为政府的直属委员会，该机构一般是由市长或者副市长担任领导。通过土地管理委员会，地方政府将会议精神和行政决定直接传达给地方国土部门。国土部门的工作规划、目标和任务也要通过政府土地管理委员会的审查才能执行。

第三，地方国土部门管理者难以摆脱地方权力关系的支配。相比与上级部门的关系，因同处在地方空间之中，国土部门的管理者和工作人员与地方政府有着更密切的互动。从参加政府的工作例会，到承担政府的中心工作，再到日常的工作接触，国土部门工作人员进入了以地方党委和政府为中心所编制的权力关系之中。地方国土部门的管理者希望自己的政治前途不只局限在国土系统内部，一旦政府的职位对其开放，国土部门的管理者将获得更多的政治升迁与发展空间，而能够与政府领导保持良好个人关系，这恰恰是国土部门管理者进入政府系统的前提。

不过，地方政府也必须遵守相应的规则，一旦地方政府的违规程度超越了县市国土部门所能接受的范围，后者就无法再为地方政府“服务”。一些地方政府在建设用地使用上鼓吹“先上车、后买票”，导致大量农田被侵害，给县市国土部门制造了无法承受的工作压力。近些年，国土资源部查处的土地违法案件大都属于这种情况。

由此，围绕着土地的管理在地方社会形成了双重权力格局。一方面，国土部门享有对土地管理的形式化权力。这种权力表现为在正式制度上对土地管理的排他性权力，即任何土地的审批必须要经过国土部门的审核，然而，这种权力更多的时候是象征性的、程序性的。另一方面，地方政府则是土地管理的真正操纵者，它的意志可以通过对地方国土部门的组织领导和行政压力来间接实现，通过权力的运作，地方政府实现了对垂直性权力的切割，从而极大地消解了国土部门在地方社会的影响。

操纵土地市场：隐蔽的“双轨制”

地方政府在土地的管理上还面临着市场力量的牵制。从2002年开始，在国土资源部的统一要求下，我国的县市两级基本上建立了国有土地出让的招、拍、挂制度。然而，一旦由市场力量来决定土地的使用者和土地价格，这将是对地方政府权力格局的挑战。因此，在土地的出让上，地方政府不可能彻底放权，仍然要通过各种隐蔽的、策略性的手段减少或者弱化市场力量的影响。一般而言，地方政府的手段有三种。

第一，操纵土地出让价格。按照招、拍、挂的制度设计，国有土地的出让价格必须要在市场竞争中形成，地方政府不能擅自规定土地价格。但是，在欠发达地区，很多资本都是被“招商引资”引来，其在到来之前就已经被地方政府许诺了优惠的土地使用价格。为了解决政府定价和市场定价二者之间的冲突，地方政府一般采取这种做法，即，一方面，在形式上所有用地企业都必须参加土地的竞拍活动，并在竞拍成功后按照规定缴纳土地出让金；另一方面，在竞拍之后，政府根据之前与企业谈判好的真实土地价格通过税收优惠、奖励等方式将多余的资金返还给企业，从而履行招商引资时的承诺。企业能否获得土地、获得土地的价格是多少，事实上在土地竞拍之前就已经被决定，土地竞拍流于形式。

第二，排斥潜在的竞争对手。在一些具有上升价值的商业用地的竞拍上，由于政府“内定”之外的其他企业也将参加整个竞拍的过程，并且容易受到现场竞争气氛的感染，从而完全有可能与“内定”的用地方展开真正竞争，从而使得地方政府的内定计划产生失败的风险。为此，地方政府必须早做准备，通过“打招呼”、“做工作”等方式直接劝退其他竞争对手。十八大以来，地方政府私下干预土地市场的行为已经大为减少。但是，即使不主动干预，地方政府对土地出让市场的影响仍然巨大。对于很多本地的房地产企业而言，他们要与地方政府保持良好的关系以便在日后的土地出让中得到关照，因此一般也不会与地方政府“内定”的用地方展开充分的竞争。

第三，提高竞拍土地的门槛。按照法律和制度规定，只要具备相应的资质，并通过相应的程序，任何企业都可以参与土地的竞拍。但为了能够让自己中意的企业获得胜，地方政府往往设置竞拍的各种附加条件。比如，要求企业的注册资本金额达到多少、企业具备何种资质以及经营年限等。而这些所谓的附加条件往往是根据政府意欲引进的那家企业量身打造，其他企业都因不具备相应资格和条件而无法与之竞争。

这种现象在地方的国有土地出让市场上非常普遍，违法者对于违法的后果也并不特别担心。违法者的理由也很简单，他们的干预并非是为了个人的利益，而是为了城市经营的需要——城市开发需要大型企业的带动。当违法的目的是为了公共利益非个人私利时，地方政府官员也就更加敢于违法。

在这个意义上，当前的国有土地出让方式事实上是以市场力量为“表”和政治力量为“里”的一种双轨制。这种双轨制的运行从短期来看压低了土地出让价格，损害了地方政府的土地的收益，但从长远来看，正是通过对土地出让市场的干预，地方政府才能让自己中意的资本获取土地使用权，从而更加迅速地带动城市化的发展，最终能够保证土地财政收益和自身政绩的最大化。

城市化发展的“机会主义”特征

依靠强势的权力推动和策略性的权力运作，地方政府极大地压低城市化过程中原本由资本所要承担的高昂交易成本。正因此，至少在城市规模的建设和经济总量的发展上，中国的城市化用短短几十年的时间完成了欧美国家几百年的历程。然而，地方政府推动城市化的方式采取的却是一种“机会主义”的路线，其带来两种直接的后果。

第一，带来了被征收者和土地原使用者等利益主体的强烈不满。在机会主义的土地管理模式下，土地矛盾的发生不仅源于相关利益主体对自己利益未达到预期的不满，还在于其对地方政府土地管理行为合法性的质疑。由于缺少了价值论证和正当程序，地方政府的土地管理行为难以获得原有利益主体的认同，甚至为了争取利益的最大化，原土地的利益主体同样会以各种策略性和机会主义的方式进行抗争。可以预见，随着城市化和经济的进一步发展，如果现有的城市化方式延续，那么围绕着土地的矛盾和纠纷将不断蔓延，而且冲突的强度也将随之增长。

第二，不断地产出隐蔽的权力空间。改革开放以来，随着国家主动放权让利，政府对经济活动直接控制的范围和力度都在缩小和减弱，社会和市场活力才得以释放。随着土地资源的稀缺以及土地价格的攀升，土地在经济活动中的地位日益重要。尽管在法律和正式制度上，土地处在一个由多方利益主体共同编织的权力平衡关系之中，但是在现实中，地方政府却通过一系列的手段建构了事实上的权力空间，其对社会经济活动的支配性地位再次建立起来。由此，各种市场主体不仅要投身于市场性与生产性的活动，还要投入精力去结交地方权力，这使权力和资本的结合在地方社会中成为普遍现象。土地财政中权力运行的非正式化、策略性特征是滋生这一现象的重要制度根源。

总之，对土地的机会主义使用仅是推动城市化发展的权宜之计，当完成特定阶段的使命后，地方政府的角色及其与土地的关系也应随之调整与改变。在土地的管理上，压缩地方政府的非正式权力空间、重建土地之上的多方权力平衡关系，将是城市化良性发展的重要政治保障。

【作者系华中科技大学法学院副教授；摘自《华中科技大学学报》（社会科学版）2017年第1期】