从国家构建到共建共享的法治转向

文/马长山

从国家构建到共建共享的法治转向

文/马长山

就中国而言，无论是出于历史惯性还是基于现实考量，国家构建都具有举足轻重的地位和影响；但同时，改革开放后社会组织开始大量兴起，并成为民间参与的新生力量和社会建设的主力军。

近年来，很多地方又通过枢纽型社会组织的方式，对社会组织进行行政性构建和塑造。然而，这一安排却限制了社会组织的自主性、代表性和治理能力的获得与提升，就使它们不得不与政府在双向塑造中磨合成长，形成国家构建主导与社会组织偏行脱控的复杂博弈状态，从而危及国家治理的合法性基础、民主法治进程和社会和谐稳定，加剧了国家构建主义法治的倾向。它所产生的不良后果，已成为当下中国法治进程不可忽视的重要障碍。

社会组织“不在场”对法治建设的深层影响

法治建设不可能是来自于国家的或者民间的单边行动，而是立足于国家与社会的多元力量的互动推进过程。社会组织无疑是其中一支非常重要的法治建设力量。如果社会组织不能积极发挥作用，必将影响法治建设实践进程。

法治进程中社会组织的“不在场”，并不是法治建设力量多少的简单问题，而是涉及法治建设基础、结构和动力的重大问题。它所产生的不良后果，已成为当下中国法治进程不可忽视的重要障碍。

其一，“两极结构”的怪圈。近代以来社会组织兴起的一个重大功效，就是能够形成一种横亘在国家和私域之间，既能够抵御公权滥用又能限制私权任性的缓冲堤坝，发挥重要的矛盾缓冲、桥梁纽带和安全阀作用。而传统中国则是一种国家高度统摄、控制社会的状态，它旨在形成服从服务于国家（皇权统治）需要的整体主义秩序，展现民间力量的结社活动必然要受到严格控制。尽管传统中国也有私人空间和较为活跃的社会生活，却呈现出个体的原子化和社会的无组织性，“社会不具有表达自己利益诉求和参与公共事务决策的能力”，也就形成了强大国家直接面对分散个体的“两极结构”，成为“要么一盘散沙、要么集权卷土重来”这一历史怪圈的重要遗传基因。

改革开放后，“小政府、大社会”的格局日渐形成，社会组织也迅速崛起，形成了走出“两极结构”的重要契机。然而，国家对社会组织的建构策略则在一定程度上阻滞了这一进程。这样，社会在实质上仍带有较重的分散性和“无组织”状态，依然存在着“两极结构”的问题。缺少社会组织所能有效提供的中间缓冲带，就难免形成一种政府与“无组织”的社会及其分散公众的直接面对格局，促发权力与权利的“赤膊”对弈。其好处在于，民众难以形成组织化的“对抗”力量，使得政府容易实施社会管控，平息突发事件，实现安定秩序；不足则在于，政府与分散的公众之间缺少有效的组织化沟通机制，误解、矛盾和风险必然会大大增加，也难以对可能的民粹情绪和大众行为实施有效的预警和控制。在面对公权力扩张和肆意时，分散的私权利往往是无力对其予以制约的，也显得十分脆弱和无奈；而在面对私权利滥用和任性时，公权力则习惯于通过强力来予以防范和压制，以图一时平安，但长此以往，则容易留下危及秩序的祸根。在公共政策和社会治理上，因缺少组织化的诉求代表和参与监督，多元群体利益和权利就难以得到有效保障和实现；而一旦矛盾升级为群体事件，则因缺少理性对话的中介组织力量，常常呈现出非理性的公权暴力与“乌合之众”的群氓暴戾之间的对抗消长。可见，“两极结构”怪圈的最大问题，就是缺少社会组织这一社会自我管理的秩序平衡力量，而实践中出现的要么强权控制、要么混乱无序，“一统即死、一放即乱”的恶性循环与难题，很大程度上便是根源于此。这样，官方和民间存在诸多的误解和矛盾，导致舆论撕裂，社会流动性差，公众对社会事件的有效参与不够，社会的凝聚力和向心力不足，也就在所难免了。这必然严重制约中国的法治建设进程。

其二，汲取性机制的风险。汲取性机制在历史上是比较普遍的，在当代转型国家中也并不少见。汲取性机制“有一个强有力的逻辑：它们能够产生某种有限繁荣，同时将有限繁荣产生的财富分配到少数精英手中”，斗争和不稳定构成了汲取性制度的固有特征。产生汲取性机制的一个重要原因，就是公众参与机制不健全、社会组织功能发挥不充分，导致多元利益群体诉求不能得以有效表达和保护，公权力得不到有效制约和控制，权贵阶层把控公共事物和社会分配，社会发展和民众创造所产生的利益和权利被适时汲取就是自然而然的事情了。

在我国，改革开放后形成了“先富带后富”的发展逻辑，它在促进经济增长、民主法治和社会进步等方面取得巨大成就的同时，也产生了汲取性机制的某些征兆，而这与民间组织的“不在场”密切相关。中国近40年的高速增长，是一种以“强国家、弱社会”为主导的发展方式。一方面，尽管各类社会组织迅速崛起，但在国家的整体主义构建策略之下，其成长空间和能力有限；另一方面，贫富差距、城乡差距和东西差距巨大，阶层利益分化、利益固化和等差身份严重，价值撕裂加剧、社会共识不足、民生保障不力，导致日常生活中汲取性问题不时发生。尽管中国的经济发展奇迹创造了巨额财富和无限机会，但底层民众并没有足够的获得感。换句话说，恰是社会组织不发达或者功能不健全，难以有效表达诉求、实现民主参与和社会自治，导致一些群体缺少在公共事务中的组织代言和话语权，其基本权益也缺少组织化、理性化的有力保护。城乡、阶层、地区发展在局部的不平衡，以及以牺牲一部分人利益为代价来谋取另一部人利益的具体问题和个案，就常常被放大，甚至演变成无组织的、分散公众的群体性事件。同时，由于缺少社会组织代表不同群体权益和诉求而形成的有力监督和制约，加剧了一些地方政府不受约束的肆意剥夺和政绩化、汲取式发展，进而强化了公权腐败、贫富分化和社会结构失衡，加剧了社会秩序风险。

其三，自律秩序的乏力。随着科技革命、全球化加速和网络时代的到来，“旧的秩序被颠覆，新的秩序得以建立”，而“在新的经济秩序里机遇与陷阱并存”，这无疑就增加了太多的不确定性和风险性。在这一过程中，国家与社会的各方力量携手合作应对各种复杂问题与风险危机，就成为一种必然的选择，特别是充分发挥社会组织这一自主自治力量尤为关键。一方面，分散的个人、企业或者其他社会单位，都因自身属性和局限而难以发挥构建自主自律秩序的作用，恰恰是社会组织才能有效填补相应的秩序构建空间，担负起行业自律、自主管理和互助服务等诸多责任，通过其赋权实践来“消除权力与资源分配上不断产生的分割与不平等”，抑制汲取性机制的生成和发展。另一方面，市场经济的发展必然要减少由外部来规划安排的“人造的秩序”，会大大加强内部自我生成的“增长的秩序”，而且，很多人们认为正确的东西，往往都未能“与政策的‘主要建筑师’们的计划相一致”。任何社会的发展，实际上都是“一个体系变革的过程，这涉及一个社会的各成员是如何相互合作、携手共进的”。充分发挥社会组织对不同阶层和利益群体的动员能力和诉求表达机制，促进它们对自主自律秩序的构建功能，十分重要而关键。

对当下中国而言，在政府的规划管理退出后，如何防止无政府的“自然状态”，充分发挥社会组织所赋有的社会秩序自我构建功能，就成为亟待解决的问题。然而，我国社会组织当前面临着以下困境：国家构建策略限制了社会组织对自主自律秩序的构建能力与构建空间，使其缺少足够的民间建构条件和机会；国家构建策略和现实环境抑制了社会组织的治理能力提升；受制于国家构建策略的政治方向指引，社会组织也缺少足够的社会使命和担当。

其四，国家构建与民间构建的错位。由于诸多历史和现实的制约因素，更多时候呈现出一种强国家与弱社会、一体化控制与破碎化状态的张力关系。这种情况下，容易形成国家对社会的强势构建倾向，也容易出现社会对国家的消极规避、甚至做出“破窗”性挑战和反向博弈。更为重要的是，由社会组织“不在场”导致的功能缺失和作用机制乏力，会加剧国家构建与民间构建的某种错位。

一是公共政策和治理变革往往不是通过民主协商的程式化、制度化方式得以演进，而是伴随着群体性事件、重大舆情案件、暴戾事件和强力维稳的冲突与压力而前行。其中很重要的原因之一，就是缺少作为其真正利益代表的社会组织来进行常态化维权和参与理性谈判，导致权力制约、权利保障和秩序维护不力，形成了肆意的公权暴力与分散的民众暴戾之间的负向博弈和恶性循环。

二是国家承认与社会认同出现断裂，有效的话语构建与价值共识变得步履艰难。由于社会组织在公共决策和制度建设上的缺位，多元利益群体缺乏有效的、可靠的组织化诉求表达渠道，协商民主机制也不够完善，因此，国家对民众诉求的承认和民众对公共政策及制度变革的认同，就不能有效地对接耦合，而在缺少社会组织有效参与的组织化、理性化、常态化的协商对话机制情况下，就出现了官方和民间相互隔裂的“两个舆论场”，甚至出现了“逢官必反”“逢民必控”的极端情况，这会助长价值撕裂和“乌托邦精神”“无政府主义”“民粹主义”等思潮的悄然泛起。

三是过强的国家构建导向加剧了社会组织的“双重使命”失衡，使得社会治理面临着“丛林秩序”的风险。多年来我们一直保持着社会组织发展的“政治正确”导向和管制性策略，但过强的“政治正确”导向难免会导致社会组织服膺于体制框架的政治合法性和法律合法性，只要获得体制认可就可以成为本行业（群体、领域）的当然代表，而不一定要通过公众认可来赢得公信力和社会合法性。这样，它们会在服从“政治正确”性和政府监管上下功夫，也会在本行业（群体、领域）的一己利益上作出努力，却在社会公共利益和公信力上缺少动力。

四是国家对社会组织功能的类型化引导和控制，使得国家构建与民间构建在功能和领域上出现了明显的不对称。目前的社会组织管理体制、规范和策略，采取了区别身份等级、设定不同门槛以及构建枢纽型社会组织等举措，其中有些可能是过渡性的权宜之计，有些可能出于转型期稳定的需要，但其中一个明显的倾向，是对体制性团体以及行业管理、科技发展、公益慈善和城乡社区服务等具有“正能量”或者“中性”“辅助性”功能的社会组织，予以积极促进和发展，而对于社会科学、观念倡导、权益保护等具有民主参与和监督功能的社会组织，则仍需按照双重管理体制来从严规制。这就会使民间构建过程中缺少民主参与和监督的成分与机制，社会组织在参与领域上“从边缘迈向中心”的步伐仍会很艰难，导致国家构建与民间构建的不对称和严重失衡，不利于上情下达、下情上达和多元协商，不利于实现国家治理能力现代化和建立治理法治化秩序。

社会组织：共建共享型法治的重要载体和支撑力量

中共十八届四中全会之后，在法治建设中适时改变国家构建主义策略，充分发挥社会组织的民间治理功能，携手推进国家与民间的双向构建和共建共享，成为大势所趋。

首先，增进民主立法，构建包容性机制，实现制度建设上的共建共享。这就要求革除部门立法固化和地方保护主义法律化，切实让不同阶层的民众能够享有立法上的话语权和利益表达渠道，使法律制度建立在真正的社会共识和“最大公约数”的基础上，增进其民主性、合理性与合法性。社会组织是不同阶层和不同群体的利益代表，它们要比个人更有理性、智慧、影响力和动员能力，也更能形成机制化的民主协商和立法参与形式。需要推进人民代表大会制度改革，适时增加人大代表中的社会组织界别，也需要从体制和制度上更多地鼓励和支持社会组织以各种形式来参与民主立法，促进国家与社会以及多元社会力量在制度建设上的共建共享。

其次，塑造自律秩序，实现国家与社会治理上的共建共享。政府管理退出后，市场自由和社会自主秩序不能陷于混乱，而必须由新的组织力量来承接自律管理职责，填补这一秩序构建空间，以防止“一统即死、一放即乱”的怪圈重现。无论从全球经验来看，还是从中国实际出发，这一角色都非社会组织莫属。社会组织应该立足本群体利益、社会公信和公共责任，代表其所属群体的利益和诉求，与政府进行对话协商和互动合作，与其他利益群体进行利益协调和沟通平衡，并对所属成员进行必要的自我服务和自律规制，在各个领域中践行共建共享理念，发挥其制约公权力、保障私权利和化解矛盾冲突的重要作用，平衡地承担其应有的双重使命，努力构建与国家规划秩序相对应、相契合、相平衡的民间自主秩序。这不仅能够有效促进国家构建与民间构建的互动平衡，也必会成为推进共建共享型法治秩序的支撑和推进力量。

再次，塑造多领域、多层次治理机制，推进政府决策的民主性与合法性，实现公共政策上的共建共享。这必然要求大力发挥社会组织的代表角色、动员能力和参与功能，改变对社会组织进行身份等差设定、类型化的功能引导控制等不当制度设计。因此，需要以政府、市场和社会“三元”框架及其运行规律为现实基础和逻辑起点，通过包容、吸纳和整合社会组织所代表的不同群体的呼声与诉求来形成重叠性共识，来切实改革和塑造政府的民主决策机制，提升公共政策合理性与合法性，增强政府服务社会、解决复杂问题和应对风险危机的能力。这就使得国家构建过程中嵌入了民间构建的互动反思机制，不仅能够实现政府决策与民意诉求的互动协商和彼此塑造，也能够促进诸多利益群体之间利益诉求与现实权利的博弈平衡，以实现国家与社会之间双向构建、互动平衡、共建共享的治理格局和法治秩序。

最后，促进“承认”与“认同”的协调包容，形成全社会的法治共识，实现价值观上的共建共享。单向的官方话语构建，采取简单的强力灌输的办法，都难免会加剧价值撕裂和“两个舆论场”的内在张力。因此，亟须深入贯彻党和国家关于打造“共建共享治理格局”的战略部署，采取开放包容、吸纳引导的方式，让国家和社会力量携起手来共建核心价值观，打通并弥合“两个舆论场”，形成价值共识和法治共识。其中，社会组织必将发挥重要的积极作用。一方面，面对日益多元化的社会分层和群体分化，社会组织能够代表各自所属的不同利益群体，积极参与专题协商、对口协商、界别协商和基层民主协商，促使政府按照法治精神与原则来对不同群体的价值主张和合理诉求予以有效承认并公共政策化，也能够通过社会组织的自治管理和民间秩序构建，来促进所属群体成员对全社会的价值共识与法治精神予以认同。另一方面，社会组织能够通过其业务活动，发挥“对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用”；通过其组织化的理性协商机制和自律精神，来消解本群体中可能的“乌托邦精神”“无政府主义”“民粹主义”情绪，从而有助于形成共建共享的法治精神与原则，推动治理法治化秩序的形成。

（作者系华东政法大学教授；摘自《法学研究》2017年第3期；原题为《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》）