我国产业政策的争论与长期经济增长

文/左学金

我国产业政策的争论与长期经济增长

文/左学金

引言

最近林毅夫和张维迎关于产业政策的争论引起学界与公众的关注。这场辩论之所以引起大家的关注，是因为在我国进入经济新常态和经济转型的大背景下，这场辩论对政府与市场在我国未来资源配置中究竟如何发挥更好的作用，以及如何真正促进创新产业发展这些关键问题具有重要的政策含义。

张维迎基于哈耶克自由主义经济主张，明确主张废除任何形式的产业政策。他认为产业政策是变相的计划经济，政府与专家都难以预见未来的创新，在这种情况下，产业政策具有很大的盲目性，在产业政策执行过程中，政府官员的激励不足，产业政策容易造成企业之间的不公平竞争等（张维迎，2016）。张维迎的观点，虽然其中不乏合理成份，但是他否定任何形式的产业政策，却没有考虑如何消除市场配置资源中的“外部性”问题，并且将复杂的经济问题过于简单化了。

林毅夫基于其“新结构经济学”和（动态）比较优势理论，将我国的产业分成5种不同类型，政府可根据各类产业的特征，发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用，推动产业转型升级。

林毅夫提出的选择优先发展产业的产业政策，也许在我国改革开放以来的三十多年中取得了一定成功。但是产业政策的分类精细化操作在实施中恐较困难。在我国建设创新型国家的进程中，这一政策的制定与实施也将面临新的困难。

本文重点讨论我国在亚洲或全球经济队列中位置的变化及其对产业政策的影响，促进产业创新的政策导向，对美国与日本的代表性产业政策的比较，以及促进长期经济增长的产业政策。

我国在亚洲或全球经济队列中位置的变化及其对产业政策的影响

在经济全球化的背景下，我国在全球经济队列中的地位正在改变。如果按日本经济学家Kaname Akamat（1962）提出的亚洲经济的“雁行模式”来看，日本是亚洲经济的领头雁，紧随其后的先后有亚洲四小龙（新加坡、韩国、中国香港和中国台湾），以及中国大陆等经济体。当然，中国大陆经济的体量与增长速度，都是空前的。不过在改革开放以来的三十多年中，中国在亚洲经济或全球经济队列中的地位，按全球价值链分工、技术水平和创新能力来算，还只能算是跟随者而不是领导者。不过这种情况正在发生变化。在亚洲经济发展的雁行模式中，中国正在从队列中的跟随者向领导者转变，尽管这一转变过程可能需要相当长的时间，且可能存在一定的风险与不确定性。

跟随者与领导者的一个重大区别是，跟随者政府可以充分借鉴领导者在产业创新方面的实践，包括领导者成功的经验和失败的教训，作为自己制定产业政策的基础。跟随者政府可以通过学习借鉴领导者，在一定程度上弥补自己在获得与掌握产业创新信息方面的缺陷。但是在追随者已经或正在成为领导者后，就失去了可资学习借鉴的样板，所以在产业创新的过程中，需要领导者自己去探索创新的方向和寻找前进的路径。在这样的情况下，政府缺少创新信息的缺陷就会变得比较严重。所以，我国在亚洲经济与全球经济队列中位置的改变，将会对我国制定与实施产业政策的外部环境产生重要影响。

实际上，如果跳出亚洲，从整个世界经济分工与创新格局来看，亚洲地区的国家，包括日本、韩国和中国，迄今还缺少突破或转变技术范式（technological paradigmshifting）的创新。比如说，模拟技术电视是美国发明的，电视机从无到有，显然是突破范式的创新。但是日本在模拟技术范式内开展电视技术的研发与生产，研制高清模拟电视，在模拟电视技术领域内曾一度打败美国和欧洲的产品，领先全球。但是当另一次突破技术范式的创新，即数字电视技术取代模拟电视技术的创新发生后，日本的模拟电视技术优势就从整体上被淘汰，原来的研发投入也付诸东流。另一个典型的例子就是智能手机。苹果首创的智能手机是突破范式的创新，而现在韩国的三星，中国的华为或日本等国生产的智能手机，都是苹果手机的追随者，至多都是范式内的模仿或创新。当然在今后相当长的一段时间内，我国还有很多跟随性或模仿性技术创新。但是，在讨论产业政策的时候，我们需要越来越多地考虑如何实现突破范式的创新。而对这类创新政府更加难以预料和主导。

促进产业创新的政策导向：产业导向与价值链导向

在经济全球化的背景下，用产业的先进性来度量创新，已经难以确切地描述创新的本质。更确切的度量是基于价值链的分析。比如说苹果手机的绝大部分零部件生产和产品的装配，主要是在亚洲地区进行的。但是苹果手机的研发设计以及品牌与销售管理，均由美国的苹果公司直接实施。所以，苹果手机的大部分利润，都归苹果公司及流通过程所有，而包括中国大陆与台湾在内的亚洲地区的生产企业只能分享其中的小部分。一个相反的例子是自行车制造业。自行车产业是一个传统产业，至少算不上是一个创新产业，但是我国台湾地区的自行车产业采用新型材料生产了价格昂贵的比赛用自行车，其创新程度和在价值链中的份额并不亚于一些创新产业。

所以，今后的产业政策应该是价值链为导向的，或者至少是价值链导向与产业导向相结合。以选择优先发展的产业为导向的产业政策，在今后实施过程中难免会出现对产业政策的实施对象“瞄不准”的问题。基于价值链的产业政策，在很大程度上是鼓励研发创新的产业政策。这类政策所瞄准的是研发创新活动本身。为了进一步讨论这个问题，我们不妨先看一下世界上两类代表性产业政策代表，即美国的产业政策与日本早期的产业政策。

美国与日本的代表性产业政策比较

我国产业政策在一定程度上受到日本20世纪50-70年代产业政策的影响。现代意义的日本产业政策始于二次世界大战后。战后日本的产业政策重在促进部分优先发展的产业如重化工业的增长，并通过相关的财政与金融政策来对这些产业的增长给予特别支持。如在1945-1960年的经济复兴时期，日本重点实施产业扶持与振兴政策。尤其在1950年代后期，日本经济走上了高速增长的道路，产业政策的扶持对象从基础产业逐步转向了新兴和成长型产业，从原材料工业转向了加工工业，政策重点从瓶颈产业转向了支柱产业和出口先导产业，其重点扶持的产业包括合成纤维、石油化工、机械、电子产业等。通过日本开发银行等金融机构，提供特别贷款以给予长期经济资金支持，对重点产业实行特别折旧制度，对重点产业技术设备进口实行免税支持，促进生产集中和规模经济的建立，允许成立合理卡特尔等。

在其后的稳定增长时期（1973-1985年），针对重化学工业迅速发展造成的公害和环境问题，日本政府又提出了知识密集型的产业政策，把产业结构由重化工业转向知识密集型工业结构。相应的具体举措包括调整长期萧条产业，减少国际贸易摩擦，提出综合能源对策，资助尖端技术领域的技术开发并扶持有关产业，限制公害和中小企业对策等。在1985-1990年的经济结构调整时期，以及1990年代以来，日本政府都强调了创造性知识密集型的产业政策，提出新技术立国和科学技术立国的方针。

实际上，日本的产业政策也经历了动态变化的过程。1990年代初到现在日本转向以促进日本产业升级与提高产业国际竞争力为主要目标的新产业政策。所以，与日本早期的产业政策相比，目前日本的产业政策更加接近美国的鼓励竞争的产业政策。

美国的产业政策旨在鼓励研发创新与公平竞争。实际上，美国没有典型的产业政策，但以与产业直接或间接相关的政策体系以鼓励研发和创新，鼓励公平竞争与对外开放为政策核心，较少政府直接干预。这种政策有人也称为“竞争性政策”。美国政府对基础科学研究提供了大量公共财政经费支持。美国政府还重视维护公平竞争的市场环境，通过反垄断法对企业兼并行为进行反垄断审查并对垄断行为施加限制。

1990年代以来，美国更加重视对基础研究与基础设施的投入。克林顿政府制定了“信息高速公路计划”，通过成立总统科学技术委员会、削减国防开支、加大联邦政府对研究开发的投入等一系列措施，为美国奠定了信息技术革命时代的支配地位。奥巴马政府则推出了“再工业化战略”。美国的鼓励自由竞争的政策更为一批创新企业的发端和成长为国际知名大企业（如微软、苹果、谷歌、脸书、甲骨文、SpaceX等）提供了理想的政策环境。

美国产业政策成功的经验在于，政府的相关政策是营造一个良好的促进创新和竞争的市场环境，通过市场竞争的环境来提升企业创新与竞争能力。政府原则上不对微观经济活动进行干预，更多是运用反垄断法等法律工具对限制市场竞争的行为进行监管。

实际上，在1980年代以前，学界对日本的产业政策与美国的产业政策孰优孰劣的问题进行过争论。日本产业的出色表现曾一度使日本的产业政策在争论中占上风。但是1990年代以来日本经济陷于长期停滞，科技创新与产业创新的表现显著落后于美国，所以学界对日本产业政策的评价也走了下坡路，甚至日本国内的学者也对这类产业政策进行批评与反思，这也使此后日本产业政策向鼓励研发与促进公平竞争的方向转变。

过去三十多年来，我国产业政策更多地借鉴了以日本为代表的选择优先发展产业的产业政策。我国经济正在从要素驱动向主要依靠技术进步和创新驱动转变。在这个背景下，我国产业政策应该相应转型，对我国以选择优先发展的产业为核心的传统产业政策进行重大调整，将促进研发创新和鼓励竞争作为新产业政策的基石和主要目标。

促进长期经济增长的产业政策

（一）我国产业政策实施的重点领域

从经济学理论来看，产业政策主要基于以下考虑。一是纠正产业发展中的“外部性”。正外部性的例子如基础研究、初创期的企业创新活动等，这些活动的社会效益大于个体效益；负外部经济的例子如资源消耗与环境污染、非充分竞争市场的缺陷等，这些活动的社会效益小于个体效益。二是提高经济发展的平等性的努力。如基于扩大就业与推动收入分配公平性的考虑，鼓励中小企业发展或部分后进地区的产业发展等。

未来我国政府的产业政策，可重点在以下几个领域实施；鼓励研发创新，鼓励中小企业、尤其是创新型中小企业的发展，鼓励绿色产业的发展，以及推动涉及国家安全的战略性产业的发展。限于篇幅，本文仅对中小企业发展的商务环境问题等问题作简单讨论。

（二）改善中小企业的商务环境

世界银行连续多年对世界各国中小企业商务环境进行年度评估。排名依据开办新企业、申请建筑许可、获得电力供应、不动产登记、获得信贷、保护投资者、税费负担、跨界交易、执行合约、清偿破产等10个指标，每个指标还包括若干二级指标。

根据2013年的报告，中国在185个经济体中排名第91名，与2012年持平，大致处于中游水平。相比之下，新加坡排名第一，我国香港排名第二，新西兰排名第三，美国排名第四，韩国排名第八，我国台湾排名第16，泰国排名第18，日本排名第24。在10项指标中，我国排名比较靠后的有申请建筑许可（排名第181位），开办新企业（排名第151位），税费负担（排名第122位），获得电力供应（排名第114位）等。

上述中国中小企业发展的商务环境排名与中国的经济成就不相称，表明我国在改善中小企业商务环境方面还有很大空间，还需要进一步努力改进。这不仅有助于促进我国经济增长的公平性与包容性，也有助于提升中国的草根创新能力。

（三）强化政府公共服务职能，减少对微观经济干预

考虑到我国中央、省与地市等各级政府都会涉及产业政策的制定与实施，所以产业政策的制定与实施要按照“大道至简”的原则，避免过于复杂，否则将难以实施或难以取得理想的实施效果。目前我国经济转型与创新发展的主要问题还是政府对微观经济活动管得太多、太细、太死，行政审批项目过多，在金融、电信、民航等现代服务业领域对民营企业的进入设立的门槛过多。在这种情况下，很难将目前国内的产业管理模式与欧美发达国家通行的做法接轨，当然也就难以将“国民待遇”作为对外资实行负面清单管理的基础。

我国正在实施供给侧改革，包括去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板（三去一降一补）等举措。但是这些举措的实施，应该充分发挥市场配置资源的作用，避免政府包办。政府可以做的，是硬化国有企业的预算软约束，并通过进一步发展完善相关企业制度、社会保障制度与社会安全网，来方便企业破产与兼并重组。

（四）加强人力资本投入，夯实长期经济增长的基础

除了研发创新与公平竞争的市场环境外，决定一个国家长期经济增长的决定因素是人力资本。在人力资本投入方面，本世纪以来我国已经取得了很大进步，但是对人力资本的投入，尤其是教育与健康的投入，还存在较大改进空间。在我国劳动年龄人口不断下降的大趋势下，对人力资本的投入对未来经济增长具有更加重要的意义。

例如我国对教育的财政性投入占GDP的比例，目前仅为4%左右，与世界平均水平的相比，尚处于较低水平。此外，财政性教育投入，在城乡之间、地区之间，以及中小学教育与高等教育之间的公平性与有效性还不高。目前我国实行9年制义务教育，但是大量农村家庭的中小学生在完成9年制义务教育后即中断教育。我国农村有9000多万留守儿童以及3000多万进城流动儿童，对他们的教育投入不足，必将成为我国未来经济增长的短板。在这方面，我们与发达国家还有很大的差距，比如美国早就实现实施了12年义务教育或免费教育。我国的9年义务教育，需要适时延长到12年。

目前我国制造业一线蓝领工人雇佣短期化的现象非常普遍，所以，这些工人与雇主企业对在职培训都不愿投入太大的成本。这种雇佣短期化，已经动摇了“工匠”培养与发展的基础，更不用说“工匠精神”了。这种情况的改革，需要我国深化社会保障与公共服务的改革，鼓励劳动力的空间流动与社会流动，促进全国统一劳动力市场的形成。

（作者系上海社会科学院研究员；摘自《新金融》2017年第1期）