我国省域公共图书馆效率、规模收益及“拥挤”现象研究

傅才武，张伟锋

(武汉大学 国家文化发展研究院，湖北 武汉 430072)

我国省域公共图书馆效率、规模收益及“拥挤”现象研究

傅才武，张伟锋

(武汉大学 国家文化发展研究院，湖北 武汉 430072)

公共文化机构的绩效评价问题是世界范围内的一道难题，因与我国现代公共文化服务体系建设目标和政府公共投入规模相关，近年来一直是政府、学界和社会三方共同关注的“风暴中心”。鉴于个案研究和定性分析较多而定量研究的缺失的现状难以提供政策层面上的学术支持，本文以公共图书馆行业为研究对象，通过引入多种DEA模型(CCR、BCC、FG、ST和WY)完成了对其绩效的定量评价。首先借助CCR和BCC模型对我国省域公共图书馆的综合效率、纯技术效率、规模效率进行了测算及分析，然后借助FG、ST、WY模型分析了规模收益状况及“拥挤”现象，并科学量化了“拥挤度”。评价结果显示我国公共图书馆整体服务效率有待提高，并且近几年效率持续下降，主要原因是技术管理水平不足和资源配置拥挤。对于公共图书馆效率持续下滑、资源配置呈现拥挤这一现实问题，改革图书馆管理制度的紧迫性要先于增加公共投入的要求。这一结果对公共政策意义是，近30年来一直行之有效的由增加公共投入引导业务发展的传统文化管理模式，正在失去效率，以后指望通过增加公共投入来提高公共机构的整体绩效的政策思路将越来越不适应现实状况，国家政策设计必须确立“公共投入的增幅与管理体制改革进程之间必须保持最低限度一致性”的基本原则。我国公共文化机构进入到一个以制度创新来提升整体服务效率的新时期。

DEA；公共图书馆；效率；规模收益；拥挤度

一、引言

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确指出要加强公共文化产品和服务供给，提升公共文化服务效能。服务效率是保障服务效能的基础，是指各项服务资源投入与服务效果产出之间的比率，它来源于纯技术效率与规模效率的共同作用。随着公共文化投入规模不断增大，公共文化机构服务效率低下的问题，成为政府、学界和社会三方共同关注的“风暴中心”。陈立旭(2011)[1]认为，计划体制下的免费和低收费虽然也体现了公共文化事业“公益性”，但与此相伴随的，却是“低水平”和“低效率”。傅才武(2017)[2]指出，我国基层文化机构正陷入公共资源投入不断增加而绩效却持续下滑的“悖论”。公共图书馆作为现代公共文化服务体系的重要内容，2017年1月，文化部发布《关于开展第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作的通知》，制定了公共图书馆评估标准，充分反映了政府对公共图书馆绩效评估问题的重视。因此，本文试图以公共图书馆为研究对象，探讨我国公共文化机构服务效率问题。近年来，学界对公共图书馆绩效评估问题的研究呈现增长趋势，陆红如等(2017)[3]基于CAJD数据库对102篇有效文献进行分析，将2005-2015年我国关于“公共图书馆绩效评估”方面的研究分为3个阶段：2005-2009年处于探索阶段，2009-2013年进入蓬勃发展时期，2013-2015年进入一个较为稳定的发展阶段；另外，作者还通过对文献关键词频次进行统计分析发现学者对于指标体系和评估方法方面的研究较多，但关于实证研究方面的成果相对较少。

在已有的实证研究中，大多数都采用DEA模型对公共图书馆投入产出效率进行评估。但值得注意的是，国内外有许多研究者使用DEA方法对生产部门的效率进行分析，然而大多数效率分析基本上都是使用传统的DEA模型CCR或BCC对技术效率和规模效率进行测算，很少有对规模收益状况进行分析。而通过CCR和BCC模型对规模收益进行分析时，又存在误用的问题，主要表现在3个方面：一是没有注意到输入型DEA模型和输出型DEA模型对于规模收益的判断准则是不同的；二是忽视了判断准则的适用前提条件[4]；三是BCC模型不考虑生产中的“拥挤”*“拥挤”在经济学上是指资源投入不当造成资源的堵塞和沉积，并由此导致的效率损失。现象，当出现“拥挤”现象时，则BCC模型将会夸大规模收益[5]。相比之下，我国研究DEA的学者魏权龄和闫洪(2004)[6]提出的WY模型，不仅可以用来判断规模收益状况，还可以用来分析“拥挤”现象，然而却很少见到有学者使用，这可能与目前测算DEA效率的软件包中没有这个模型有关。本文首先通过CCR和BCC模型测算了2011-2015年我国31个省份公共图书馆的综合效率、纯技术效率以及规模效率；然后借助FG、ST以及WY模型对规模收益状况以及拥挤现象进行综合分析，并提出一种“拥挤度”的表达式，对其进行科学的量化；最后得到较明确的结论并提出有针对性的政策建议。

二、研究方法的选择与优化

针对上文提出的传统DEA模型CCR或BCC在分析规模收益和“拥挤”现象时的使用局限，本文引入多种DEA模型(CCR、BCC、FG、ST以及WY)对效率、规模收益以及拥挤现象进行较为全面的分析，并科学量化“拥挤度”。

(一)CCR模型

CCR模型是由A Charnes、WW Cooper和E Rhodes[7]于1978年提出。根据考虑的角度不同，DEA模型可以分为两种形式，一种是输入型(I-DEA)，表示在保证产出不减少的情况下，让投入尽可能地小；一种是输出型(O-DEA)，即在保证投入不增加的情况下，使产出尽可能的大。输入型和输出型CCR模型分别可表示如下：

(二)BCC、FG及ST模型

(三)“拥挤”现象与WY模型

在实际的规模收益分析中，会出现一种“反常”的状况，即当增大投入时，产出不但不会增加，反而会减少(或者减少投入时，产出反而会增大)，这即是“拥挤”的具体表征。由Wei和Yan[6]于2004年首先给出的WY模型，不但可以评价DMU的技术有效性，也能判断DMU的规模收益状况(递增、不变或递减)以及是否会呈现“拥挤”现象。[9]

当讨论规模收益状况和“拥挤”时，主要是研究投入的规模收益状况。比如在分析某DMU(x0，y0)的规模收益状况时，就是研究投入规模为x0的状态下的收益状况。因此，需要使用输出DEA模型。同时，达到弱DEA有效是进行规模收益分析的前提条件，这是进行规模收益分析的前提条件。因此如下给出O-WY模型的形式：

根据CCR、BCC、FG、ST及WY模型之间的关系，则

BCC(弱)DEA有效⟹WY(弱)DEA有效。该结论对于输入和输出型DEA模型都正确。

(四)规模收益状况和“拥挤”现象判定准则

设DMU-j0为弱O-WY-DEA有效，则

(1)DMU-j0呈现“拥挤”现象的充分必要条件是：它不为弱O-FG-DEA有效，也不为弱O-ST-DEA有效；

(2)DMU-j0为规模收益递增的充分必要条件是：它不为弱O-FG-DEA有效，为弱O-ST-DEA有效；

(3)DMU-j0为规模收益不变的充分必要条件是：它为弱O-FG-DEA有效，也为弱O-ST-DEA有效；

(4)DMU-j0为规模收益递减的充分必要条件是：它为弱O-FG-DEA有效，不为弱O-ST-DEA有效。[9]

(五)“拥挤度”

根据表达式可知，当规模收益不变、递增或递减时，即不呈现“拥挤”现象时，DC=0；当呈现“拥挤”现象时，DC≠0，且DC值越大，“拥挤度”则越高，“拥挤”现象越明显。

三、指标体系构建

本文公共图书馆的投入产出指标体系基于三个方面综合考虑而构建：①借鉴第六次全国县级以上公共图书馆评估标准；②指标体系的构建须遵循科学性、可操作性与代表性原则；③投入产出指标的个数要满足DEA方法的要求。

2017年1月5日，文化部发布《文化部办公厅关于开展第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作的通知》，制定了省级(含副省级)、地市级、县级公共图书馆(少年儿童图书馆)评估标准，评估标准主要分为三个部分，分别是保障条件、业务建设、服务效能。保障条件是指图书馆人、财、物等的保障情况，主要包括人员保障、经费保障、硬件设施保障、规章制度保障等，这部分内容主要衡量图书馆的投入水平。业务建设是指图书馆内部的组织管理工作，包括馆藏管理、公共文化服务体系建设、人力管理、业务管理等，这部分内容主要衡量图书馆组织建设水平。服务效能是指图书馆为公众提供的各项服务内容及其效果，包括图书借阅服务、社会教育活动、公众满意度等，这部分内容主要衡量图书馆的产出水平。因此，保障条件和服务效能两部分指标对本文的投入产出指标体系的构建具有很好的借鉴意义。综合省、市、县三种评估指标体系及指标分值来看，在保障条件上，经费保障、信息基础设施保障、文献资源保障、图书馆建筑设施保障、人员保障为主要项目；在服务效能上，基本服务、阅读推广与社会教育、读者评价是最重要的三项。

在DEA模型中，评价单元的个数越多，投入产出指标个数越少，那么评价结果可信度就越高。Cooper、Seiford和Tone(1999)[3]指出评价单元的个数n与投入指标数p及产出指标数q之间应满足关系：n≥max{p×q,3(p+q)}。在一般情况下，评价单元的个数是固定的，因此，在使用DEA方法时，投入或产出指标个数不宜过多，最好是选择最具有代表性、重要性最大的指标。另外，指标体系的构建须遵循科学性、代表性以及可操作性原则，比如读者评价这一项就缺乏官方统计数据，不宜用作产出指标。因此，本文构建的公共图书馆投入产出指标体系如表1所示。

表1 公共图书馆投入产出指标体系

注：指标数据来源于2012-2016年中国文化文物统计年鉴[11]。

四、实证分析

(一)效率分析

从综合效率来看，全国均值为0.793，仍存在20%的改进空间。达到DEA有效的省份只有7个，分别是上海、浙江、安徽、福建、河南、湖南和重庆。效率达到0.9以上的省份有13个，达到0.8以上的省份有17个。效率低于0.6的省份有7个，主要是西部省份，占据5席。

从效率分解来看，纯技术效率全国均值为0.855，规模效率全国均值为0.931，表明国家对公共图书馆投入规模相对比较合理，综合效率不高的原因在于技术管理水平不高。在达到纯技术有效的15个省份中，青海和西藏两省的综合效率很低，不足0.5，说明二者在规模有效性上问题很大。纯技术效率低于0.7的省份有7个，分别为湖北、甘肃、黑龙江、宁夏、天津、吉林和内蒙古，但这些省份的规模效率除了宁夏为0.801外，其余省份均超过0.94，可见这些省份综合效率不高的原因在于技术管理水平存在严重短板。

表2 2015年各省公共图书馆的效率得分及排名

① 东部地区：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；东北地区：辽宁、吉林、黑龙江。

分区域来看，不管是在综合效率、纯技术效率还是规模效率上，都存在明显的区域差异性，总体上呈现出东部和中部较高、西部和东北较低的态势。在综合效率上，东部和中部较高，均值分别为0.873、0.869；西部和东北则较差，分别为0.735和0.602，与东部和中部的差距明显。在纯技术效率上，东部最优、中部和西部次之、东北则较差。在规模效率上，东部、中部和东北较高，均值都达到0.95以上；西部仍然较差，均值只有0.870。从图1中综合效率得分分布地图上颜色深浅的分布可以清晰的看出，东部和中部的综合效率得分较高，西部和东北则最低。

(二)规模收益及“拥挤”现象分析

通过FG、ST、WY 3个DEA模型对我国各地区公共图书馆的规模收益状况以及“拥挤”现象进行分析。由于DEA-Solver Pro 5.0软件包中不包含WY模型，因此笔者通过统计软件R-3.2.2编写程序测算，结果如表3所示。

图1 2015年31个省份公共图书馆综合效率得分分布地图

表3 2015年31个省份公共图书馆规模收益及拥挤度

从图2中分区域结果来看，总体上存在一定程度的拥挤现象，全国平均拥挤程度为10.98%。另外“拥挤度”在区域间的差异性也较明显，东部拥挤程度较低(7.35%)，优于全国平均水平(10.98%)；中部和西部的拥挤程度与全国平均水平较为接近；东北拥挤程度较高，达到27.36%。

图2 2015年公共图书馆“拥挤度”分区域均值

(三)2011-2015年我国公共图书馆效率及拥挤情况对比分析

上文主要是对2015年我国公共图书馆效率以及拥挤现象进行了分析，为更加深入地了解我国公共图书馆效率的现状特征，本文将用同样的模型方法对2011-2014年我国公共图书馆的效率进行测算，并将近五年的测算结果进行综合对比分析。表4中结果显示，从整体上看，2011-2015年我国公共图书馆综合效率不高，仍存在较大的改进空间，其中2011年我国公共图书馆综合效率最低，为0.770；2012-2015年我国公共图书馆综合效率持续降低，由0.855降为0.793。另外，从表中还可以发现，2012-2015年我国公共图书馆规模效率一直稳定在较高水平，均超过0.93，而纯技术效率一直在降低，可见导致综合效率不高且持续下降的原因并不是投入规模不足，而在于技术管理水平不足。2011-2015年我国公共图书馆均呈现出一定程度的资源“拥挤”现象，其中2011年拥挤度最高，达到13.63%；2012-2015年拥挤度持续升高，由7.76%上升到10.98%。可见我国公共图书馆可见公共图书馆在资源配置上存在一定程度的拥挤，且近几年这种“拥挤”现象越来越明显，从而导致了效率越来越低。

表4 2011-2015年全国31省的公共图书馆效率均值及“拥挤度”均值

五、结论与建议

本文首次引入CCR、BCC、FG、ST、WY这五个模型对我国31个省份公共图书馆投入产出综合效率、纯技术效率、规模效率、规模收益状况以及“拥挤”现象进行综合分析，并科学量化了“拥挤度”，得出了比较明确的结论。这个研究对象是以公共图书馆为中心，但由于我国公共文化机构存在同质性，因此这一研究结论对其他一些公共文化机构，如博物馆、文化馆(群众艺术馆)、美术馆和非遗保护中心等都不泛借鉴意义。

(一)基本结论

1.公共图书馆行业整体上存在资源“拥挤“现象

我国公共图书馆在投入规模上比较合理，规模效率较高，但由于技术管理方面存在问题，纯技术效率不高，从而导致产出(绩效)不足，综合效率水平较低。其次，公共图书馆在资源配置存在一定程度的“拥挤”，造成资源利用率不高，这也是导致整体效率不高的一个重要因素。

2.公共图书馆效率在区域间和省域间存在明显差异

公共图书馆效率在区域间表现为东部与中部较优，而西部和东北则较差，且与东、中部差距较大。东部地区公共图书馆技术效率较高，规模效率也较高；中部技术效率欠佳，规模效率较高；而西部技术效率和规模效率均欠佳；东北则技术效率很低，规模效率较高。虽然东地区公共图书馆效率较高，但仍然存在较低程度的资源配置“拥挤”现象，中部和西部的资源配置拥挤现象相对高一些，而东北则存在严重的资源配置“拥挤”现象。

同时，公共图书馆效率在省域间存在明显差异。上海、浙江、安徽、福建、河南、湖南和重庆7个省份不仅技术有效，而且规模有效，资源配置没有出现“拥挤”现象，即资源配置的效率达到了有效状态。云南、北京、贵州、陕西、广西、江苏、广东效率也较高，为次优状态。湖北、甘肃、黑龙江、宁夏、天津、吉林和内蒙古在技术管理方面存在严重短板，而且资源配置“拥挤”现象明显，造成公共资源的冗余，效率不高。青海、西藏达到技术有效，但在规模投入上存在严重不足。

3.传统的以增加公共投入引导业务发展的文化管理模式正在失去效率，“公共投入的增幅与管理体制改革进程之间必须保护最低限度一致性”成为政策设计的基本原则

统计表明，2011-2015年我国公共图书馆的综合效率一直处于较低水平，而规模效率基本稳定在较高水平，这反映出近几年我国中央与地方政府对公共图书馆的投入规模不断增长，然而图书馆行业技术管理水平不足，导致产出不足，效率不高。另外，2011年全国公共图书馆的拥挤度为13.63%，为近5年最高，其原因在于当年的财政拨款增速达到29.6%，在投入规模上增速过快，然而由于技术管理的不足，纯技术效率只达到0.860，综合效率只有0.770，为近5年较低的水平。这也说明，对于公共文化机构，如果一味强调增加投入而管理跟不上，同样会导致财政资源的冗余，出现“拥挤”，因此无法产生相应的效益。2012-2015年间，我国公共图书馆的综合效率一直在缓慢下降，拥挤度持续上升，而我国对公共图书馆的财政投入每年以较高的速度增长，比如2011年财政拨款为75.6亿元，2015年财政拨款达到127亿元，年均增长13.8%。较快的财政投入增长并没有带动图书馆行业服务效率的提高，其综合效率仍然在缓慢下降，这一现实状况要求政府管理部门和图书馆管理层必须改进管理技术，补齐技术效率不足的“短板”，以实现与公共投入规模的匹配。文化领域公共投入的增幅与管理体制改革进程之间必须保持最低限度一致性，否则一味强调增加公共投入或者一味强调体制改革，都会导致政策失效。

(二)政策建议

公共图书馆服务效率不高的主因是在技术管理上和资源配置上存在问题，这一问题的背后反映的是行业体制架构所固有的功能性局限，要通过制度创新来提升公共文化机构服务效率。

1.中央及地方政府要将公共文化机构的“因素预算”为主转变为“绩效预算”为主，强化对公共文化机构公共投入的“绩效评价约束”

十多年来，尽管政府按照因素法对公共文化机构实行“零基预算”，但由于没有行业外部竞争压力和机构内在的绩效评价压力，公共文化机构的预算执行一直存在“约束软化”的顽疾。在国家行业体制大架构难以改变的约束条件下，创新财政预算方式和支持方式是目前政策设计的可行之路。

政策措施——建立公共投入的绩效评价体系，形成对增量投入的约束机制。建议要在公共拨款(公共投入)与业务预算之间，增加一个公共投入绩效评价的中间性管理环节。在国家财政部门难以主导或影响业务管理体制的约束条件下，借助于第三方的绩效评价建立公共投入的约束条件，财政部门根据第三方绩效评价结果并综合业务部门的业务预算目标，增减国家和地方公共投入数额，这是落实“公共投入的增幅与管理体制改革进程之间必须保持最低限度一致性”原则的政策路径。

2.政府增量投入要通过面向社会购买公共文化服务的方式实现，避免公共资源因行业壁垒、流通不畅而“拥挤”在公共文化机构

造成公共资源在公共文化机构拥挤的原因是公共投入(人、财、物)通过自上而下的行业系统进行拨付，公共文化资源在体制内循环，在缺乏外部竞争压力的情况下，资源投入冗余就难以完全避免。改革的思路就是要突破公共资源行业内循环，引进社会力量进入公共文化服务领域，形成社会文化机构与公共文化机构之间的适度竞争，借助于“鲶鱼效应”激活沉积在公共文化机构中的资源。

政策措施——将国家公共投入划分为存量投入和增量投入两个部分，在投入存量不动的约束条件下，优化增量投入的管理方式，通过政府向社会力量购买公共文化服务，优化公共资源的配置效率。2015年国家制定出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，明确提出“政府主导、培育市场、立足需求、提高效能”的基本原则，旨趣通过促进公共文化服务的社会化发展来提高服务效能。实践证明，通过向社会力量购买公共文化服务，有利于提高公共投入的效率。如无锡新区图书馆是我国首个政府公开招标、社会化运营的公共图书馆，这个图书馆建设完成后，其空间规划、技术支持、运行管理全部外包给艾迪讯科技公司，于2011年8月30日正式开馆营运，在一年多的时间内得到社会各界的认可和支持，并荣获优秀考核单位的称号以及文化部文化创新奖。这不仅使居民能够享受到优质的公共服务，还大大削减了政府的预算开支。

3.允许公共文化机构在不损害公共利益的条件下适度经营，借助文化市场的资源配置机制，形成对公共文化机构的效率激励

1979—2007年，我国公共文化机构如博物馆、图书馆、文化馆、美术馆和青少年宫等一直存在“以文补文”的经营行为，包括房产租赁、门票、纪念品开发与销售、艺术培训、专业咨询、演出服务等，形成了一种公共文化机构与区域性文化旅游产业链的联动机制，市场收益对公共文化机构产生了一定的市场激励效应。2008年博物馆纪念馆免费开放、2011年图书馆、文化馆、美术馆和文化站等相继免费开放，文化机构完全退出了市场经营领域，导致了公共文化机构转变为只是对接国家公共资源的公共产品生产机构，原来行之有效的一定范围内的资源配置机制和市场效益激励机制消失。

政策措施——从国家政策层面上放开“公益性单位不能从事经营活动”的限制，允许公共文化机构在不损害公共利益并有效提供基本公共文化产品的前提下适度经营。面向社会的多样化文化需求，应该允许公共文化机构开发和提供适销对路的非公共产品和特色服务，如博物馆文创产品、图书馆的专业咨询服务、文化馆的专业艺术培训等，使公共资源得到有效利用。2016年5月，国务院办公厅日前转发文化部、国家发展改革委、财政部、国家文物局等部门《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》，提出要充分调动文化文物单位积极性，发挥各类市场主体作用，完善文化创意产品营销体系，鼓励文化文物单位与社会力量深度合作，鼓励社会力量参与文化创意产品研发、生产和经营。这是从国家政策层面上完善公共文化机构市场激励的有力措施，业已从顶层制度设计层面放开了一个口子，但如何形成对公共文化机构的效益激励机制并落实到执行层上，在不同政策之间仍然存在相互抵牾之处，如“公益一类”机构不准从事经营活动的规定、机构负责人不得在经营机构兼职的规定等，还必须在地方配套实施细则上进一步完善优化。

[1]陈立旭. 推动基本公共文化服务均等化[J]. 浙江社会科学, 2011 (12): 4-7.

[2]傅才武，许启彤.基层文化单位的效率困境:供给侧结构问题还是管理技术问题[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2017(1):50-59.

[3]陆红如,陈 雅. 公共图书馆绩效评估比较研究与策略分析[J]. 图书馆学研究,2017(7):14-20.

[4]韩 松. DEA方法进行规模收益分析的几点注记[J]. 数学的实践与认识, 2003, 33(7): 65-71.

[5]COOPER W W, SEIFORD L M, TONE K. Introduction to data envelopment analysis and its uses: With DEA-solver software and references[M]. Springer Science & Business Media, 2006.

[6]WEI Q, YAN H. Congestion and returns to scale in data envelopment analysis[J]. European Journal of Operational Research, 2004, 153(3): 641-660.

[7]CHARNES A, WWCOOPER, ERHODES. Measuring the efficiency of decision making units [J]. European Journal of Operational Research, 1978, 2(78):429-444.

[8]BANKER R D, ACHARNES, COOPER W W. Some models for estimating technical and scale inefficiencies in data envelopment analysis [J]. Management Science, 1984, 30(9):1078-1092.

[9]魏权龄.评价相对有效性的数据包络分析模型:DEA和网络DEA[M]. 北京：中国人民大学出版社,2012.

[10]李建霞. 省域公共图书馆绩效的DEA测算与评价[J]. 图书馆论坛, 2008,28(4): 49-52.

[11]中华人民共和国文化部. 中国文化文物统计年鉴2012-2016[M]. 北京:国家图书馆出版社,2012-2016.

(本文责编：海洋)

AStudyonEfficiency,ReturntoScaleand“Congestion”ofProvincialPublicLibrariesinChina

FU Cai-wu, ZHANG Wei-feng

(NationalInstituteofCultureDevelopment,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

The performance evaluation of public cultural institutions is a difficult problem in the world. Because it is related to the construction goal of modern public cultural service system and the scale of government public investment, recently it has been the “storm center” of government, academia and society common concern. This paper takesthe public library industry as the research object and completes the quantitative performance evaluation ofprovincial public libraries in Chinabyintroducinga variety of DEA models(CCR, BCC, FG, ST and WY), in view of status quo that there are a lot of case studies and qualitative analysis but lack of quantitative evaluations which is difficult to provide academic support at the policy level. With the aid of CCR and BCC model, measured and analyzed the comprehensive efficiency, pure technical efficiency and scale efficiency of provincial public libraries in China. Then, analyzed the scale returns and “congestion” by FG, ST and WY models, as well as quantified the “degree of congestion” scientifically. The evaluation results show that the overall service efficiency of public libraries in China needs to be improved, and the efficiency continues to decline in recent years, mainly due to the lack of technical management and the crowded resource allocation. For the phenomenonthatthe service efficiency of public libraries continue to decline and the crowded resource allocation, the urgency of increasing public inputs is preceded by reforming the library management system. The result for the public policy is that the traditional cultural management model which guides the development of the business by increasing the public inputs and has been effective in the past three decades is losing its efficiency, and the ideas that rely on increasing public input to improve the overall performance of public institutions will become incompatible with current situation. And the design of national policy must establish the basic principle that “the minimum consistency between the increase of public inputs and the progress of management system reform must be maintained”. China’s public cultural institutions enter a new period that enhancing the overall efficiency by innovation of system.

DEA; public library; efficiency; return to scale;degree of congestion.

2017-05-10

2017-10-10

国家社会科学基金艺术学重大项目(13ZD04)

傅才武(1966-)，男，湖北崇阳人，武汉大学国家文化发展研究院院长，教授，博士生导师。

C289

A

1002-9753(2017)10-0072-10