我国城乡低保家庭基本状况分析—— 基于2016年“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”的调查

◎ 刘丽娟

我国城乡低保家庭基本状况分析
—— 基于2016年“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”的调查

◎ 刘丽娟

党的十九大明确提出，决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫的攻坚战，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。城乡低保制度作为社会安全网的最后一道防线，能否兜好底，做到精准瞄准、靶向治疗、从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标，关系到我国2020年能否实现全面脱贫。

本文运用民政部政策研究中心2016年在全国29省份开展的“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目的抽样调查数据，研究分析了城乡低保家庭的基本特征和主要存在的问题，提出了一些对策建议。

一、群体规模及特征

（一）群体规模

我国城乡居民最低生活保障制度建立初期，以追求“应保尽保”的覆盖面为建设目标，取得较大的成就。截至2016年底，全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人，农村低保对象2635.3万户、4586.5万人，共计6066.7万人，占到全国总人口的4.4%。全年各级财政共支出城市低保资金687.9亿元，农村低保资金1014.5亿元，合计1702.4亿元。其中，全国城市低保平均标准494.6元/人·月，农村低保平均标准3744.0元/人·年。

从近十年的变化趋势来看（图1），城市和农村低保人口都在下降，两类人口在2011年达到绝对值7582.5万人和占总人口5.6%的峰值，然后持续下降。目前绝对规模已经降至7000万以下，人口占比已低于5%。

图1 2006—2016年我国城乡低保人数（万人）

（二）基本特征

从调查结果可以看出：目前我国城市与农村低保家庭人口规模分别为2.9和3，与2010年六普数据全国家庭户规模3.1人/户基本上是一致的。

1.健康状况。调查结果显示，城乡低保家庭健康状况整体较差。其中，自评健康状况一般的为31.2%，较差和很差的为41.8%。残疾情况看，37.2%的低保家庭成员有残疾问题，其中，中度和重度残疾的为23%。20.7%的低保家庭成员患有大病，52.1%的患有慢性病（图2）。可见，因残因病是城乡低保工作中需要重点解决的问题。

图2 城乡低保家庭患病情况（%）

2.文化程度。总体而言，文化程度普遍较低，具有高中及以上文化水平的为19.4 %,没有上过学（文盲）为26.1%；而2015年小普查数据表明文盲人口占全国15岁及以上人口比重仅为5.7%。可以说，文化程度低是城乡低保对象脱贫的一个重要短板。

3.劳动力状况。调查显示，我国城乡低保家庭中16.3%的为离退休或年老无业，23.7%的为失业、无业或无劳动能力，7%的为长期照料家务，说明通过对城乡低保家庭成员进行就业扶持使其摆脱贫困有一定的局限性。

4.家庭经济状况。调查显示，低保家庭的收入主要依赖于转移性收入，转移性收入占到家庭收入的62.98%，其中政府救助收入占到总收入的37%。支出方面，主要为生活消费支出和转移支出两项，分别为26853元和2231元，占比90%和8%。与国家统计局公布的全国2015年水平比，我国居民人均消费支出15712元，按照低保家庭3口之家的平均规模计算，低保家庭人均消费支出为9868.9元，明显低于全国平均水平。

二、主要问题

1.支出型贫困特征明显

从家庭主要支出情况看。2015年城乡低保家庭平均年收入为13593.8元/年，支出为29606.7元/年，高于收入16012.9元。城乡低保家庭的收入来源主要包括五部分：劳动收入、经营性净收入、财产性收入、转移性收入和其他收入。其中，转移性收入和劳动收入是城乡低保家庭的主要收入来源，占家庭总收入比例的均值分别为62.98%和31.27%，73.67%的城市低保家庭和75.98%的农村低保家庭都出现明显的收不抵支。由于刚性支出过大，远远超出家庭经济承受能力，从而导致这些家庭处于暂时的生活困难中。与收入型贫困不同，支出型贫困主要是由发生不可避免的大宗开支导致的，一般包括家庭成员患重大疾病、子女教育、购买或建住房等。2015年，在城乡低保家庭的各项支出中，平均医疗费用分别为12986.58元（城市低保家庭）和11579.07元（农村低保家庭），占家庭总支出的30.37%和34.16%，是金额最高的支出项。而教育支出分别占总支出的8.37%和6.50%，购建房与房贷支出分别占总支出的3.1%和10.4%。总的来看，医疗费用高是困难家庭收不抵支最重要的致因。

2. 捆绑式福利在一定程度上强化了“贫困陷阱”

城乡居民最低生活保障是一个综合性的福利，不单纯包括最低生活保障金，而且还包括以其为资格能享受到的廉租住房保障、教育救助、就业救助、医疗救助、倒房重建、子女就学以及水费、电费、乘车、有线电视收视费、垃圾处置费、殡葬费用、税收减免等费用减免政策。捆绑福利易产生“贫困陷阱”。

以城市居民最低生活保障为例。通过对是否领取最低生活保障金与是否享受教育等福利的交叉分析，卡方检验结果显示除司法救助与法律援助和失业救助两项外，其他选项都达到5%的显著水平（表1）。调查样本中，低保户享受医疗救助比例为29.1%，高于平均值23.9%；低保户享受教育救助比例18.0%，高于平均值14.7%；低保户享受住房补贴比例为9.8%，高于平均值7.7%；低保户享受自然灾害补助比例为1.3%，低于平均值1.6%；低保户享受临时救助的比例为9.9%，高于平均值9.1%；低保户享受水电燃料取暖费减免的比例为28.5%，高于平均值20.1%；低保户享受物价补贴或节假日救助的比例为22.7%，高于平均值18.4%；低保户享受其他救助或优惠项目收入的比例为5.4%，高于平均值4.7%；低保户享受其他费用减免比例为3.0%，高于平均值2.2%；低保户享受慈善救助（政府以外）的比例为9.8%，高于平均值8.0%。交叉分析结果表明，低保与其附属福利关联度是比较高的。

表1 被访城市低保户的低保金与附属福利交叉分析表

由于存在福利捆绑，低保户退出低保时会失去许多福利，造成“福利断崖”。如城市低保户享受水电免费等福利，低保户一旦退出低保，不仅不能享受原有的低保金，而且相应的低保福利也会削减。低保户在享受低保期间，其家庭总收入等于其家庭劳动收入、财产性收入、经营性收入、转移性收入（包括政府与社会的各项救助现金救助加上与低保资格捆绑的各项费用减免金额的总和）；在低保户退出低保期间其家庭总收入等于家庭劳动收入、财产性收入、经营性收入、转移性收入（包括政府与社会的部分渐退奖励金的总和）。由此可见，在退出低保之后，虽然还保留了部分救助，但由于捆绑福利的取消部分抵消了低保家庭实际收入的增长额，低保户实际收入将大幅下降。根据调查数据显示，变动幅度最大的是从第一档（1000元以下）到第二档（1001-2000元），人均救助收入均值从2698.16降至1864.02元；从第二档（1001-2000元）到第七档（6001-7000元），人均救助收入均值又从1864.02元升至2669.7元，这是由于随着就业条件改变，从单位或企业获得各种补助增加；之后就逐步下降。第二档成为低保户的“贫困陷阱”，即收入越低的低保户越不愿意就业。因此，现有“差额补贴”容易使家庭人均收入1000元以下的低保户出现“吃低保”比就业收益更高的现象，这会抑制低保户主动退出最低生活保障，甚至有些低保户为获取低保采取各种造假和不积极就业的行为。

三、对策建议

城乡居民最低生活保障制度作为社会保障的最后一道安全网，对困难群体的家庭需求、分布特点和困难情况更加精确的了解和掌握，使我国的城乡低保政策更加具有针对性，将有限的资源更加合理有效地用于困难群体。建议：

（一）加强精准核查，完善和建立“收入+消费”结合的收入核查机制。政府在收入核查方面建立分类核查、动态管理和协同管理的制度，但是主要还是以收入核查为主。针对我国当前尚未建立比较完全的收入监测系统以及居民储蓄形式多元化的背景，建议在完善收入核查制度基础上，探索增加对家庭消费的核查。家庭消费核查既可以强化对贵重物品消费方面的监控，又可以加强对家庭基本必需品消费监控，如可增加对家庭水、电以及通信费用的监控。有些地方已经探索将贵重物品消费纳入核查指标，但是对于基本必需品消费纳入核查指标探索较少。家庭基本必需品消费是反映居民收入变动的一个重要指标，因此，建议探索将其纳入核查低保户收入的参考指标。

（二）加强精准扶持，完善和建立“救助+赋能”并重的救助制度。我国城乡居民最低生活保障制度从创立至今都比较重视救助功能，而对于低保户赋能重视力度不够，这就容易导致低保户产生返贫、滞贫。建议在现有制度设计上加强赋能制度设计，首先应提高低保户资产性收入，通过资产收益扶持等政策增加低保户资产性收入，提高其抵御疾病等风险能力；其次应加强低保户人力资本积累，通过切实有效的技术培训和就业辅导，提高低保户就业技能，促进其稳定就业；最后提高低保户理财能力。低保户对其拥有资源转化为资产的能力普遍不足，应通过社工等人员，以个案工作等方式提高其理财能力。

（三）加强精细管理，完善和建立“激励+分类”的就业导向机制。现有“差额补贴”制度容易造成负激励。为解决管理中问题，建议加强精细管理，建立收入豁免与救助渐退激励机制，并采取分类管理：针对有劳动能力低保户在再就业起步或工作不稳定阶段，规定一定时段或金额的豁免，避免出现贫困高原效应；针对就业比较稳定的有劳能能力低保户，规定在一定时间段和相应收入以下实行渐退激励机制；针对超过法定劳动年龄的低保户再就业，可以实现一定时段或金额的豁免，并建立相应的税收和社保优惠政策；针对残障低保户再就业，规定一定时段或金额的豁免，并建立相应的津贴、税收优惠和社保优惠政策。

（四）加强精细监控，完善和建立智能监控管理平台。现有的各种政策规定比较复杂，低保核查和管理较多的依靠人工，这就导致现在的低保核查主要采取抽查方式。建议首先引入智能技术，建立低保智能监测管理平台，变抽查为普查；其次引入第三方，建立政府与社会、行政与专业相结合的管理平台；最后应用大数据技术，动态监测和分析最低生活保障户退出的影响因素，及时采取相应的解决措施。

（作者单位：民政部政策研究中心）