地方政府融资平台存在的问题与对策分析

董路瑶

【摘 要】地方政府融资平台对于改善地方公共服务和推动我国城镇化、工业化的发展产生了巨大的作用。然而由于相关法治建设的落后，平台的发展出现了一系列的问题。论文介绍了地方政府融资平台的含义及发展历程，并借鉴了国外地方政府融资的先进经验，提出了健全和完善我国地方政府融资平台发展的建议。

【Abstract】The local government financing platform has played an important role in improving local public services and promoting the development of urbanization and industrialization in China. However， due to the backward construction of relevant laws and regulations， a series of problems have appeared in the development of the platform. This paper introduces the meaning and development process of the local government financing platform， and draws lessons from the advanced experience of foreign local government financing， and puts forward some suggestions to improve and perfect the development of the local government financing platform.

【关键词】地方政府融资平台；融资方式；风险管理；国际经验；PPP项目

【Keywords】 local government financing platform； financing methods； risk management； international experience； PPP project

【中图分类号】F8 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）10-0063-02

1 引言

随着我国经济增长的提速、城镇化建设的加快以及地方政府融资需求的增长，地方政府平台的规模迅速扩大、结构日趋复杂，在经济体系中的作用也越来越大。与此同时，地方政府融资平台在拉动中国经济迅速回升的同时，也埋下了诸多隐患。在实际运行中，由于地方政府融资平台法人治理结构不完善，操作程序不规范等因素，地方政府融资平台存在着很大的风险。

2 地方政府融资平台概述

在融资方式上，平台资本的来源主要包括土地资源、信托、股权融资等多种方式。由于我国直接融资方式的不发达，地方政府融资平台的资金来源主要是银行贷款，而还款来源主要包括：一是以建设项目自身现金流为主要还款来源，如高速公路等；二是有部分现金流，有部分现金流的还款压力，如轨道交通等；三是完全没有收益的纯公益性项目，如城市道路建设等，需要100%的政府财政补贴。

3 地方政府融资平台发展过程中存在的问题

3.1 相关配套法治体系不健全

我国当前缺乏相对完备的投融资管理体系、制度、政策和措施。平台管理无序的根本原因即是地方政府投融资管理立法建设明显滞后。融资平台的管理方式仍是发现问题后再治理整顿的“干中学”方式，缺乏前瞻性的持续性发展政策不利于平台的健康发展。

3.2 一些融资平台公司政企难分

地方政府融资平台一直以来都有一个问题，那就是政府与平台的关系处理。地方政府融资平台的成立过程使得其具有浓厚的行政色彩，企业的规划要服从于政府的意志，而公司的良好运行需要市场规律的控制，一些融资平台企业的政企不分将对地方政府融资平台的发展产生不良影响。

3.3 地方政府融资平台缺乏约束机制

由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束，一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，甚至不考虑自身还款能力，由此引发的无法及时还款的情况将会导致恶劣的影响。巨大的还款压力对一些财力相对较弱的地方政府而言是一个很大的负担。

3.4 信息披露不充分

目前银行是地方政府融资平台融资来源的主力，而相对于政府而言，银行或其他投资者均为弱势。银行等获得的财政信息非常有限，政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，并且数据的精准性尚存疑虑。这样，银行就无法控制风险，就会出现融资风险失控的情况。

4 地方政府融资平台的国际经验

在地方政府融资方面，美国、日本、英国等国家经过多年的探索，已有了先进的经验。这些经验很好地推动了本国的经济发展，也为别国提供了良好的借鉴。

4.1 美国地方政府融资模式

美国地方政府融资平台一般是通过市政债券的模式融资，而每级政府都有发行市政债券的权利，基本保证了“一级政府、一级事权、一级收入权”的模式。市政债券的主要投资者是个人、商业银行、保险公司等，发行方式分为公开发行和私下配售。同时，市政债券拥有保险功能，在债券发行人实际未支付债券本息时，由保险公司承担偿付的义务。投资者在投资市政债券时，可以按照评级机构对债券的评级进行选择，这样就增加了投资行为的安全性[1]。

4.2 英国的地方政府融资模式

英国政府一向是实行宽松政策的政府，作为新公共管理的发祥地，一直积极推动民间资本参与甚至直接主导公共投资计划的公共管理理念。英国目前的地方政府融资平台实行全面代理制，地方建设的项目主体与资金来源一般为本国私营企业及其组合。在公私合营项目中，政府不再购买公共项目的建筑工程，而是购买它最后的效用及公共服务[2]。通過这种方式，政府可以从复杂的传统过程中解放出来，去规划更多的项目。endprint

4.3 国外地方融资平台发展经验对我国的启示

通过对美国、英国的地方政府融资平台模式的了解，我们看到民间资本有广阔的利用空间，关键在于设计合理的机制体制，既要对民间资本产生吸引力，又要保证民间资本的安全性。我国是高储蓄率的国家，如果能够充分利用民间资本进入地方政府融资平台，那将会形成非常喜人的局面。

5 发展地方政府融资平台的对策和建议

有学者指出，地方政府融资问题与金融危机问题类似，前者为财政担保错觉，后者为信用评级错觉。因此划清财政担保权限、制定完善的财政担保制度是解决地方政府融资平台各项问题的重要一环。而在融资制度上的创新是解决地方政府融资平台风险积聚的重要途径，融资制度的创新核心在于风险分担机制的建立。下面具体来分析相关的对策和建议。

5.1 明确功能定位与政府职能

必须合理约束地方政府的融资行为，防止过度投资导致的过度融资。地方政府重要的“不是敢有所为，而是敢有所不为”。政策性和非营利性是地方政府融资的内在属性，因此，要完善地方政府投融资职能定位，创造有利于基础设施投融资的政策环境。明确政府职能，使政府不再承担融资职能，只是实施方，将运营费用直接纳入地方财政，略盈利的项目采用“PPP”模式，而针对纯公共产品的供给，可以使用政府债券的融资模式擴宽政府融资渠道。

5.2 健全财税体制和完善治理结构

财税体制会对地方政府融资平台的发展产生重要作用，因此健全财税体制对治理地方政府融资平台相关问题具有积极意义。属于中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障制度，不得转嫁给市、县政府。凡委托给市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口。

5.3 吸引民间资本同时增强造血机能

民间资本有其独特的活力和生命力，民间资本的引入将对地方政府融资平台的健康发展产生积极作用。经营性基础设施应优先考虑利用民间资本。

2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。“PPP”模式为我国地方基础设施建设提供了新思路，在“PPP”模式下，政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。采用这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加快建设和有效运营。

5.4 创新融资工具并强化债务监管

地方政府可以发行20～30年期的长期债券，提高其债务的可持续性，还可以大力开拓信托融资渠道，探索各类投资基金，积极引导各类股权基金投资适合的政府项目，另外还可以发行彩票为市政建设和公益事业筹集资金。

截至2016年末，中国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%。地方政府数目庞大的债务显示出了对其进行妥善治理的必要性和紧迫性。2017年5月，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度。具体措施上，对融资平台公司、PPP模式等做了进一步规范，严格剥离融资平台的政府性融资职能，同时将联合监管和责任落实到个人。从国家的政策上可以看出，地方政府滥用财政担保、土地担保大肆借款的时代已经一去不复返，在基建等项目上应该以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金来进行融资。

【参考文献】

【1】马恩涛，陈媛媛.我国地方政府融资平台转型发展研究[J].公共财政研究，2017（08）：78-79.

【2】严俊.地方政府融资平台法律规制研究[J].合作经济与科技，2017（02）：35-36.endprint