存款保险制度在金融危机中的作用

存款保险制度（存保制）是各国（含经济体）政府为了稳定金融秩序，防止出现系统性银行危机，保障存户权益而建立的一种金融安全网，一般由商业银行按照所吸收存款的一定比例向法定存款保险机构缴纳保费，建立存款保险基金，在银行陷入支付危机或破产倒闭时，由存款保险机构向银行提供财务救助或直接向存户支付部分或全部存款，从而保持金融体系稳定。

存款保险制度的主要特征

理论上，存保制有显性和隐性之分。显性存保制是指国家在法律上对存款保险机构的设置及银行倒闭时的处理等问题做出规定，明确银行倒闭时存款人的赔付额度，有助于稳定存款人信心；建立专业化机构，用规范化的方式迅速、有效地处理银行倒闭后的赔付，有助于节约处理成本；本质上是存户为自己在银行的存款购买保险，由银行代存户缴纳保费进行基金积累和赔付，有助于避免或减少动用纳税人的钱救助银行；增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时的各方责任，相对于隐性存保制来说，道德风险较低。隐性的存保制则指国家没有对存款保险作出制度性安排，而是在银行倒闭时，政府通过接管倒闭银行等形式保护存款人的利益，从而形成公众对存款保护的预期。

自美国依据1933年通过的《格拉斯—斯蒂格尔法》设立联邦存款保险公司（FDIC），率先建立显性存保制以来，这一制度已经在世界范围内普遍推广。根据国际存款保险人协会（IADI）的调查，截至2016年底，已有124个国家和地区建立了显性存保制。这些国家和地区的存保制主要有以下特征。

在治理和管理方面，75%的存保制是由政府或公营部门立法和管理，约25%的存保制是由私营部门管理。存款保险公司中的75%在结构上独立，10%并入中央银行。例如，香港存款保障委员会是根据《存款保障计划条例》成立的独立法定机构，但须透过香港金融管理局执行职能，金管局可被视为存保会的执行部门，金管局管理存保计划的工作受存保会监督。此外，全球约有70%的存保制承担除赔付外更多的职能，例如对问题银行提供财务支持及收购和接管，其余的存保制则尽量使损失和风险最小化。

在受保范围方面，几乎所有国家和地区的存保制都是强制性的，商业银行是存保制的主要参与机构；受保存款范围主要是储蓄和支票账户等常见金融产品。例如香港特区除了数家境外注册银行因已获其注册地相若的存保制而获香港存保会豁免外，所有持牌银行必须参加存保制，而每笔存款额至少为50万港元以上的有限制牌照银行和每笔存款额至少为10万港元以上的接受存款公司则并非存保制成员。合资格存款包括所有常见的存款，如往来账户、储蓄账户，港元、人民币、外币存款，用作抵押的存款及期限不超过五年的定期存款。统计显示，约90%的存户可以获得全面保障。

受保存款限额则因各国和地区宏观经济环境不同而有所差别，从不足1000美元到危机期间的全额保险不等。有的国家如美国多次根据通货膨胀指数、收入水平和金融风险调整受保存款限额，从1934年的2500美元起步逐渐调高到1980年的10万美元；有的国家则根据盯住汇率的变化或最低工资的倍数调整受保存款限额。自2008年国际金融危机以来，为防止存款流出银行体系，各国和地区的受保存款限额显著上调。例如美国从10万美元调高至2009年以来25万美元；香港特区从2006年开始运作时的10万港元上调至2011年以来的50万港元，其中在2008年10月至2010年末，特区政府宣布用外汇基金储备为银行提供100%存款保障；还有的国家把受保存款范围扩大到外币存款和同业存款。至2015年底，各国和地区平均受保存款限额约为每家银行的每名存款人68000美元（中位数约为55000美元）。

在资金来源方面，约90%的存保制是在危机前向参与银行征收保费，建立保险基金；欧洲的一些高收入国家则是在危机后向存活银行征收较高的保费赔付给倒闭银行的存款人。虽然有50%的存保制對参与银行仍征收划一保费率，但越来越多的存保制征收经风险调节的差异化保费率或两者相结合。例如美国存款保险的保费率主要根据银行风险情况决定，1934～1979年的平均保费率为0.0833%，1980年调整为0.37%，此后经常调整，最低为2006年的0.0005%，最高为2009年的0.233%。香港特区的存款保险费率则主要根据香港金融管理局对各银行的风险评级制定，实行差异化保费率。

此外，一些国家和地区的政府也向存保制提供部分资金支持，主要是启动资金或在危机中提供信贷额度弥补保险基金的不足。例如在1990年发生银行倒闭风潮和2008年国际金融危机后，1991和2009年美国FDIC的存保基金与受保存款比率曾分别降至-0.25%和-0.39%，FDIC不得不向财政部分别借款69亿和209亿美元履约，并要求受保银行预交3年保费，直到2011年其存保基金与受保存款比率才由负转正，至2014年底，该比率为1.01%，平均保费率为0.0664%。香港特区存保基金目标额与受保存款比率为0.25%、51亿港元，预计赔付可以从银行清盘中得到补足。

在银行倒闭时的处理方面，75%的存保制存在某种形式的特别处理制度，存款赔付和清盘是最常用的处理方式，其次是购买和接管等辅助处置方式。1/3的存保制有权对银行接管/清盘、保管/行政管理或两者兼之。香港存保会确保银行倒闭后7日内向合资格存款人发放赔付，通过查核倒闭银行的纪录来识别合资格人士及计算其应获得的赔付金额，受影响的存款人无需向存保会提出索偿。

存款保险制度

在金融危机中的作用

2008年发生的国际金融危机是对各国和地区存保制作用的重要检验。为了防止金融体系崩溃，许多国家和地区扩大了存保制的安全网，远超传统存保制。根据IMF的资料，2008～2013年底，引入显性存保制的国家和地区增加了14个至112个；几乎所有已实施显性存保制的国家和地区提高了法定受保存款限额，其中有38%提供全额存款保险，有72%对银行负债提供担保，有36%对出现危机的银行实行资产担保，有64%对出现危机的危机银行进行了国有化。endprint

金融危機中各国和地区存保制作用的经验表明，存保制与中央银行普遍采取的流动性支持和货币宽松政策相配合，有助于防止出现系统性银行挤提。例如，美国联邦储备银行的大量流动资金支持以及FDIC从美国财政部得到的财政支持有效防止了美国存户对受保银行存款的挤提，而不受保的货币市场基金则在2008年9月16日陷入困境时一度出现资金大量外流，导致其后货币基金账户也暂时纳入受保范围。在欧洲，尽管欧元区核心和周边国家之间的宏观经济基本面有所不同，却实行统一的保险限额，绝大多数国家的受保银行存款在危机中保持稳定，只有个别银行（如英国North Rock和荷兰DSB银行）受到挤提。而希腊银行业存款受到缓慢挤提（2010年至2012年其存款总额下降了约20%）则源自民众对该国可能脱欧的日益担心。

然而，金融危机也暴露出一些国家存保制存在的问题。一是一些存保制存在设计不足问题。例如，危机前美国约97%的银行被划分为最低风险类别而无需缴纳存款保险费，导致存保基金占受保存款比率较低而需在危机中向财政部借款赔付。另有许多国家也因保费率太低，导致已积累的存保基金占受保存款的比率远低于目标规模。一些国家如冰岛在危机中对外籍和本国存户采取不同待遇，不对外籍受保存户提供赔付；一些欧洲的大型企业存户担心会被迫参与银行的自救等也会导致挤提危机。

二是银行日益依赖短期批发资金，而危机中对未受保的批发性存款和非存款负债的挤提普遍存在。例如美国交易经纪商的批发性存款和回购票据遭到严重挤提，对日益依赖短期批发资金的银行融资市场造成了巨大压力。而且银行与证券、期货和衍生品市场联系密切，这种相互联系意味着来自任何一方的冲击都可以迅速溢出到另一方，从而威胁金融体系和实体经济的稳定。这种系统性风险的溢出效应提出存保制是否也应该保护存款类工具，以防止批发资金挤提传染至传统银行市场的问题。

三是一些国家在危机中对银行增加提供额外政府担保、救助和支持，会产生银行太大而不能倒闭问题和更大的道德风险。尤其在许多国家政府债务日益膨胀的环境下，未来一旦再次发生重大金融危机，这些国家的政府财政能否足以支持存保制度的运作令人担忧。因此，许多国家的存保制面临着如何恢复市场纪律，进一步有效降低道德风险的问题。危机后国际银行业进行的一系列金融监管改革，如提高资本比率和流动资金比率，降低金融杠杆则有助防止银行过度冒险。□

（作者单位：中银香港）endprint