乌海市转型期城市空间发展战略分析

■ 敬 博 庞 莹

乌海市转型期城市空间发展战略分析

■ 敬 博 庞 莹

作为典型资源型城市的乌海，存在着产业结构单一、资源消耗严重、经济粗放增长等一系列问题，面对区域条件的变化和自身传统优势弱化的挑战，促进城市“低碳经济”发展和实现城市转型的需求日益增强，而能提高城市调控资源能力、增强城市综合竞争、促进城市可持续发展的空间发展战略研究成为实现这一需求的重要手段。乌海如何在经济转型与社会发展的过程中，拓展甚至重塑城市空间结构，选择科学合理的空间模式和发展策略具备了更加重要的战略意义。

一、新时期乌海空间发展条件

乌海市因矿而生、因矿而兴，矿业经济成为乌海市空间得以确立和发展的初期主导。伴随着矿业经济的发展，城市先后经历了“散点矿区分布阶段（1958年～1976年）—城区快速扩展阶段（1976年～1996年）—组团、多中心发展阶段（1996年～2008年） ”的空间发展演变过程（图1）。然而，在新时期经济全球化、社会城市化、环境动态化的背景下，城市的发展条件逐渐产生变化，并面临越来越激烈的竞争和严峻的挑战。

（一）区位竞争优势降低

近年来，随着蒙陕接壤地带的神府东胜煤田大规模开发，乌海煤炭资源相应的区位条件发生了重大变化，原有的区际地位大幅下降。位于蒙陕接壤地带的神（木）府（谷）东胜煤田总面积3.2万平方公里，煤炭资源探明储量2300亿吨，为全国总储量的1/5，自1985年开发建设以来，已具备原煤设计生产能力近1000万吨。从空间联系上看，神府东胜煤田不仅更接近我国东部、东南部能源消费重心区，而且与包头、呼和浩特市等原主要依靠乌海供煤的区内消费中心的运输联系条件也大大优于乌海。显然，从区际地位上讲，乌海市已不再具备区域性煤炭工业基地的优势。

（二）能源消费格局的变化

伴随着新材料、新能源的出现，传统能源的需求正在不断减弱，能源的需求结构向更加多样化的方向发展。从20世纪初期以来世界能源消费格局的变动情况来看，煤炭占能源消费的百分比逐年下降，到2005年时已由原来的95.5%下降到36.8%，而石油、天然气以及水利核能等新型能源所占比例逐渐上升（图2）。和其它的能源相比，煤炭具有开采成本高、运输不便、难以加工利用、对环境破坏大等缺点。因此，从20世纪中叶开始，它在世界市场的地位逐渐被其它能源所替代，随着煤炭资源在世界市场上和能源需求结构中地位的下降，拥有较多煤炭资源、以能源重化工为支柱产业的乌海市产业格局和空间结构也会随之受到影响。

图1 乌海市空间发展演变过程

图2 1900年以来世界能源消费格局变动

（三）矿产资源面临枯竭

根据《乌海市矿产资源的开发利用和保障能力的调研报告》，乌海市可采矿产资源量不容乐观。乌海市已探明煤炭资源量为24.97亿t，目前开发区域保有储量为10.43亿t，可采储量为7.6亿t。按照保有可采储量50%回采率计，以递增率5.46%计算，乌海市煤炭资源2010年后仅能保证23年，比十年前的矿产调研报告数据提前了近6年。

矿产资源是乌海市的经济命脉，然而由于矿产资源的绝对短缺和粗放式开采导致资源耗竭加剧使得乌海市未来的经济发展和城市建设都面临危机，长期以来对资源的过度依赖造成了经济增长方式的单一性，由于资源型城市的特性，城市空间的发展规划也更多的是对城市缘矿而建状态的盲目顺从，并未从可持续发展的角度对城市空间布局进行统筹布局安排，所以城市空间分散、布局混乱的缺点逐渐暴露无疑。如今，赖以生存的矿产资源面临逐渐枯竭的危险，并成为未来乌海城市发展的主要障碍。

（四）空间处于快速扩展阶段，有由分散趋于集中的态势

随着工业的快速发展，乌海市的城市空间也进入快速阶段。据统计，乌海市1996年城市建设用地为27.8平方公里，1996～2001年，城市建设用地年均增长2.1平方公里，其中工业用地年均增长0.6平方公里。2001～2008年，城市建设用地年均增长6.1平方公里，其中工业用地年均增长4.1平方公里。

乌海市历来都有空间分散、聚集度低的特点，但是随着乌海市政府“人口向建成区集中、工业向园区集中、农业向高效园区集中”战略的提出，乌海市的空间发展也将趋于集中，特别是衰败矿区人口和企业逐渐迁移至城区后，乌海市的空间状态将会更加紧凑。

二、新背景下空间规划的重点问题

（一）区域一体化模式下的城市发展

世界经济一体化进程的加深，促进了全球经济、技术、资金、劳动力的流动。随着国际间交流的快速增长，国家之间的经济壁垒大大降低，区域经济的外向性被空前提升，区域发展战略的全球化导向十分明显。目前，乌海市所在的“小三角”区域经济一体化的趋势不是特别明显，区域内还存在着竞争大于合作的矛盾，乌海市应该力图引领区域发展，谋求整合区域经济资源，与乌斯太和棋盘井地区展开经济协作，协调城市矛盾、实现资源共享，以区域整体竞争力的提升抓住发展主动权，并迎接外来的挑战。

从国家层面看，西部大开发战略的实施将会成为中国区域经济格局发生重大变化的驱动因素。西部地区经济地位和战略意义的提升必然伴随着对外交通条件的改善、东西部经济交流和联系的增强，乌海市应该借着西部大开发的东风，在区域经济合作中寻找发展契机，创造发展条件，加强同其它区域城市之间的经济、交通、社会联系，才能在区域经济格局的变动中立于不败之地。

（二）基础、重型的资源型产业经济向新经济的转型

乌海市是因资源开发而兴建和发展起来的城市，资源型产业在产业结构中占据着主导地位，从产业结构的角度来看，第二产业是主体，一三产业比较滞后。乌海市的第一产业量小且具有粗放经营的特点；第二产业以煤炭采掘业及配套的能源、化工等产业为主导，产业链条很短；第三产业多为资源型企业服务的运输仓储业以及商业和餐饮业，发展相对落后，因此整个城市经济对矿产资源有着明显的依赖性，非资源型产业发展不足，城市经济抗风险能力低。由于资源不可再生的规律，乌海市迟早会遇到资源枯竭的问题，要想摆脱“矿竭城衰”的命运就要实现城市的转型，而产业结构的升级优化是转型时期最突出、也最亟待解决的问题。

（三）解决空间分散、用地有限与城市整体经济效益提升的矛盾

乌海城市空间持续高速增长及其形成的分散式空间形态，已经在发展过程中表现出高成本和不经济性，各个片区持续向外粗放式扩展势必进一步造成更大的生态负荷和发展成本，使用地有限的问题更加突出；由于历史的原因，城市和矿区之间、不同隶属关系的企业之间在管理、财政、税收体制方面存在着较大差异，城市整体运营体制的健全发展也受到一定的限制；自然山水、地貌条件造成的空间分割使得交通、市政基础设施的配置无法起到应有的作用，严重制约了城市整体功能的发挥。因此，如何以整体眼光解决城市发展问题，在有限空间内实现经济发展需求是未来城市空间发展亟待解决的问题，应从空间效益、产业布局协调、生态可持续等多方面进行考虑。

三、新时期乌海空间发展战略选择

（一）区域协作战略

随着经济全球化进程的推进，经济结构的调整和重组，国际竞争日趋激烈，城市已是全球经济网络节点，城市之间的协作也成为推动区域整体发展的主要载体和形式。从宏观层面来看，面向东部发达地区，与呼包鄂城镇群经济融合、成为经济圈中重要一极是乌海市发展的必然选择；而从“小三角”地区中观层面来看，乌海市的中心带动作用只有通过与地区其他城市的合作和自身经济实力的发展壮大才能够得以实现，与地区内其他城市的分工协作是具有区域意义的必然选择。因此，乌海市应从自觉侧重于产业层次规模和在全省中的区域地位，主动接轨呼包鄂经济圈，接受经济圈经济辐射和产业转移，从更大范围赋予自身新的职能以及在产业层级中扮演重要角色，努力争取后来居上，占据有利的发展位置，从而实现增强区域竞争力的目的。面对“小三角”地区其它城市（镇）对于乌海市的挑战和冲击，应从区域协作的角度出发，借助自身区域中心城市的优势，在不断完善自身职能的同时，按照错位竞争、区域协作的思路促进专业化发展以及在某些层面和产业上与其他城市分工协作，并不断促进城市之间的横向联系，在自身发展的同时带动区域的整体发展。

（二）产业转型战略

由于煤炭资源的不可再生性，煤炭资源作为主导能源的状况将发生改变，必然使乌海市的产业面临新的转型。乌海市必须在不断提高整体素质和发展水平的前提下，加速产业的转型与升级优化，加大技术密集型和知识密集型、附加值产业所占的比重，实现产业结构的高度化与效益化。注重培育非煤型、高科技型产业；从循环经济视角出发，大力发展循环经济，提高资源转化利用率，降低和减少废弃物排放；立足现有能源原材料产业基础，延伸和拓展产业链，积极发展下游产业；从服务生产、服务区域的视角出发，积极发展现代化服务业，推动经济结构由生产型向服务型转变，实现乌海从矿业城市向现代化综合型城市的转型和升级。

（三）生态优先战略

生态环境脆弱是制约乌海发展的重要瓶颈，生态修复应该成为乌海市发展的首要目标。

针对乌海城市发展与生态环境建设建设难以协调的问题，提出留足生态发展用地，优先安排生态建设用地，并保证各类生态用地不被占用以及维持市域生态安全格局的稳定。从乌海的实际情况来看，生态建设区域重点应该包括区域内的荒漠草原沙漠控制生态区、荒漠草原生物多样性保护区、水源涵养区、农田生态保护区等一些区域。要加大生态恢复力度，加快治理市域内沙漠化土地，营造良好生产生活环境；与此同时，还需充分利用城市周边生态用地，为居民提供休闲服务，使生态用地成为居民生活环境的保障。

（四）空间整合战略

乌海市要实现城市的转型发展，必须创造有利的功能空间以促进城市转型。目前，乌海市的主导产业和经济中心仍是煤炭开采、重化工业，因此要尽可能在保持这些产业平稳发展的同时，选择市场前景好、产业关联度大的新兴产业，积极创造产业发展的新空间；对于原有工业区（工矿区）等生产空间主要采取压缩空间规模、提高空间利用率的策略，促进以中小企业集群为产业组织形式的产业园区建设，对于部分进入开采后期或已经开采完毕的资源型产业空间，采用以旅游业为主的深度产业开发，以煤矿科技展示区、煤炭文化发展景区、矿山游乐区等形式开展工业旅游，改善矿区生活环境和生态环境，为乌海市开辟一个新兴的工业旅游点和一片可持续发展的绿色空间，带动经济的发展；居住空间采取改善居住环境、搬迁整合的策略，对老城区的居住空间重点放在社区环境建设和棚户区治理方面，而对于工矿区的居住空间采取积极引导人口向城区集中转移，分矿合并、分期实施的策略，逐步减少工矿区、工业园区内居住人口，以利于城市聚集效应的形成。

乌海市三大城区、各镇区以及主要工矿区由于空间距离较远，在城市发展中城市职能定位互补性不强，使得几者难以形成发展合力，产业发展各自为政，这一直是阻碍区域产业共同进步的主要因素。因此，需要建立乌海市整体空间框架，打破原有各自发展的空间格局，突出各个城区（镇区）自身发展优势，同时实现错位发展和优化发展。在职能分工上，通过加强各城区之间以及与周边城市（城镇）之间的产业关联度，按照科学布局、资源整合、优势互补的思路进行空间布局的调整、优化和整合，并且对于乌海市在空间结构上形成产业-生活相互补充、打破僵硬的功能分区，达到居住-工作的平衡状态。

四、对转型发展的空间策略应对思考

（一）有机松散、分片集中、分区平衡

针对过度分散、各自为政的空间布局以及社会基础设施建设浪费严重等问题，应确立“改善提高乌海城市人居环境”以及“提高工业集聚规模效益”的基本目标，以原有城市空间布局形态为基础，对城市各区功能进行重组和用地置换，把各种资源向三大城区集中，并促进各个城区的错位发展与分区平衡，促进各个片区集中、紧凑发展趋势。另外，应促进居住用地成组团、成规模布置，并与原有老城区形成紧密有机的联系，在居住组团中充分考虑居民日常生活的便捷度，每一居住组团内设置基础设施完备的公共服务中心，最终形成“有机松散、分片集中、分区平衡”的组团式城市结构。

图3 乌海空间结构规划

（二）打造大乌海新城市公共中心

目前，滨河新区的发展迅速并逐渐形成一定规模，基础设施逐渐完善，各种商业设施、会展中心和体育文化设施逐渐建成，不少高档小区、健康社区的开发也十分迅速，而乌海市政府的搬迁也进一步带动了滨河新区的迅猛发展，新的城市中心雏形开始显现。乌海市今后一个时期的发展思路应该着眼于城区整体利益，通过大力加快滨河新区公共设施的建设发展以及促进功能提升，使得这一区域成为新的城市公共中心，带动乌海市乃至“小三角”地区的整体发展。

（三）形成新兴产业聚集地

海勃湾城区优先发展对改善全市经济结构、增强城市中心职能具有重要作用的商业、贸易服务业、金融和休闲旅游服务产业，同时，依托滨河新区，使得发展重心向西向南倾斜，同时结合城市景观建设的需要，保证旧城改造与新区建设的同时进行；南部作为乌海市高新技术产业、机械加工和轻工业布局的重点，集中力量加快高新技术产业、机械、轻工业等后续产业的培植和发展，同时调整重型、污染工业的布置，引导新上重化工业项目向乌达、海南城区及专业型工矿城镇转移。

乌达片区依托黄河水库工程，在北部地区形成未来乌海市最主要的城市公共中心，重点承担服务业和旅游服务基地的职能。在原盐和原煤的基础上，着重发展综合化工、能源等专业化方向。在产业布局上，应布置污染相对较轻、劳动力相对密集的精细化工、日用化工等精、深加工的中下游化工行业为主，使城区和工矿区之间形成由初中级到高级的、有序的产业分工协作联系。

海南区应在现有工业发展基础上重点探索减少工业污染排放，推进循环经济工业园区的建设。依托京藏高速公路以及未来建成的东乌铁路，海南城区将具有较好的对外交通条件和区域位置，可重点在城区东部发展区域物流产业。

（四）整合城市交通系统

从乌海所处区位来看，乌海市的综合交通问题，应提升到“小三角”区域经济圈这个更高的层面上来构筑对外交通环境，才能充分发挥区域经济的规模优势和整体吸引力，使得整个“小三角”地区的内聚力形成对外吸引力，成为向东联系呼包鄂，服务陕宁蒙的枢纽地区。对外交通方面，考虑对G110国道海勃湾城区段和包兰铁路乌达段进行改线，以减少对外交通对于城市发展的干扰。城市交通系统方面，为解决原有三城区交通联系不便的问题，可以考虑采用国外快速路交通理念，规划一条环绕三城区的市内快速路，从各城区外围通过，运用快速交通分担原有承担在国道及高速公路上的过多交通量，以有效克服各城区之间的距离感，凸显出城市的整体性，解决乌海市空间过于分散的问题，为区域发展开辟更大空间。

可以看出，未来乌海的空间结构选择不能局限于城市本身层面，而是要从更大的区域层面区综合考虑，构建一个能够带动区域一体化发展的空间模式。面对城市转型发展要求，创造有利于转型的城市功能空间，推进城市功能向综合性城市转变、经济功能由原料生产基地向地区经济增长中心转变，满足城市空间功能的完善（局部转型）和城市整体功能转型的需求。另外，在强调空间转型的基础上，更注重与环境、基础设施的结合，通过完善交通网络、整合城市交通系统、治理生态环境和管制进一步促进资源型城市内部空间结构的重构和优化整合，实现城市科学可持续的发展。

（作者单位：西安建筑科技大学城市规划设计研究院；西北大学城市与环境学院；中国建筑西北设计研究院有限公司）