首都核心区“开墙打洞”治理成效可持续性观察

王冉迪

摘 要 自2015年起，疏解非首都功能的“手”从城市副中心伸到批发市场，现在又来到了北京东城、西城两大核心区的大街小巷，其作用正从城市最外层向中心地带逐渐渗透。胡同是北京最具风情的地带，但其在市场经济高速发展的洪流中逐渐失去了原有的色彩。2017年，随着“背街小巷”整治提升计划的提出和落实，越来越多的北京原住民重新感受到了生活本真的“滋味”。在治理过程中也呈现出众多问题，针对“开墙打洞”行动前面“堵”后面“拆”的行为，我们如何才能寻找到有效的解决办法，实现治理成效的可持续性？这过程中必然少不了政府部门、街道领导、居委会和居民的共同参与。做好生活资源供给，执法部门监管、居民参与共治工作，解决部门协调复杂、资源供给不均衡、无法满足居民基本需求等问题，将是尽快实现“开墙打洞”治理成效可持续性的可行之策。

关键词 首都 “开墙打洞” 治理

为疏解非首都功能、治理“大城市病”、优化提升首都核心功能，实现“疏解整治促提升”专项行动的建设目标，北京市两大核心区在《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017～2019年）行动方案》的总体要求下，分别出台了《X区背街小巷环境整治提升三年行动计划（2017～2019年）》，于2017年开始了对辖区内“背街小巷”的整治工作，要用三年的时间对两大核心区内共2435条背街小巷（东城区972条、西城区1463条）开展整治提升工作，提出了“十无一创建”的首善标准。“十无一创建”即无私搭乱建、无开墙打洞、无乱停车、无乱占道、无乱搭架空线、无外立面破损、无违规广告牌匾、无道路破损、无违规经营、无堆物堆料，创建文明街巷。

南锣鼓巷作为皇城周边的重要历史汇聚地，对其的整治活动虽然未在此项目之列，却也是很值得一提的重点项目。南锣鼓巷有740余年的历史，沿道路东西两侧各有8条胡同。明清以来，这里居住过达官显贵、社会名流，是古都历史长流中鲜有的见证者，也是北京这个城市最具风情的地方之一。但2008年之后，这里的商户开始多起来，从60家增长至近800家；游客也纷至沓来，很快这里便成了各旅游团、各国游客到北京不能少的旅游项目。据官方数据统计，节假日南锣鼓巷的客流量可达每日10万人次。随之而来的便是嘈杂的生活环境、拥挤的道路、随意停放的车辆、狭窄小巷里的垃圾堆。2016年4月，南锣鼓巷主动取消AAA级景区资质，限制游客前往南锣鼓巷游玩，随后对其的整治提升活动拉开序幕，业态优化升级，封堵违规“开墙打洞”行为，修整店面及街道，修补垃圾处理漏洞。数月之后的南锣鼓巷重见一番祥和景象，虽然沿街依旧有商户，但是现在的南锣鼓巷在傍晚也能看到“榕树花猫老太太，谈笑风生烟火气”的情景了。

据了解，在“背街小巷”治理过程中，架空线入地、车辆入位、拆除违章建筑、封墙补洞是难以解决的四大问题。部门协调较为复杂、资源供给极度不均衡、无法满足居民基本需求是造成这四大问题的首要因素。

2017上半年，包括核心区在内的北京多个区县均在“开墙打洞”治理上取得了阶段性成果，胡同里的商户少了、生活秩序好了、周边环境安静了。但是在众力解决“开墙打洞”的时候，部分商户又开始“开更小的洞”经营生意。佟麟阁路上一家餐饮小店在整治后将招牌挂在了外墙上，门面开在了院子里；北工大西门地铁站旁的一小型商店，在治理后人为撤掉了几块砖、外墙安装门铃继续做买卖；定福庄西里2号院的一层“底商”在恢复原貌不久后，整体安装的铁栅栏被一些商户打开了缺口，自制的台階摆在了窗户下面，每当有人进出店铺，都需要弯着腰钻过高约一米、只能容一人通过的窗户。又过了一段时间，闪着红灯的广告牌或被立在了商铺前，或被挂在了一楼与二楼间，一层的店铺又恢复了改造前的热闹。

对于“疏解整治促提升”专项行动而言，保证治理成果的长效性和可持续性是更加重要且困难的任务。“开墙打洞”之所以有反复情况，主要源于经营活动有市场、惩处工作不到位、居民监督不积极。下面，本文将针对以上三个方面阐述解决治理成效可持续性问题的对策。

一、完善便民设施建设，增加合理生活供给

多数“开墙打洞”得以长期存在的原因是给周边居民提供了生活便利。在胡同中、地铁站旁的小餐馆、理发店、小商店……不仅仅创收不少，而且有着非常大的需求量。在治理之后，商户得以“重生”，多数也是由于居民生活配套设施跟不上，创造了可以盈利的市场空间，所以在解决“开墙打洞”问题的同时，也要及时、合理地完善便民设施。由于胡同、街巷内空间狭小，在每一条胡同都提供商店、餐馆是不可行的，因此，本文建议在一区域内，平均距离各胡同最近的地点由政府建设、招标、监督，选择有资历、有品质、有责任的商家入驻，营造良好的市场氛围、创造整洁的生活环境。

二、加强监管力度，防止“毒瘤”再生

在此次大规模清理整治活动中，工商、消防等部门并没有深度介入，多数在封堵后继续经营的商家不仅仅是开辟了新的“硬件”设备，在接受检查等“软件”设备上也是无所畏惧。在清理整治过程中，对于无市场准入资格的商家在拆除其商铺后应在当地工商机关备案，在所在街道或地区完成整治目标后进行巡查，确保无照经营现象不再发生；在清理整治活动之后，面对上述如此多的反复经营状况也要进行高频率的抽查，尽快尽早解决“再生”商户的问题。首先要考察其准入资格，其次要依照相关条例进行处罚并勒令关停商铺。若想要塑造全新的“背街小巷”环境，一定要将其与繁华嘈杂的市场区别开，减少甚至摒弃任何市场经营活动。

三、提高居民参与热情，调动群众共治力量

中国政府的执法力量从不缺少对违法现象的及时有力的查处，但是却少有能够保持长久有效结果的行为。例如，“禁摩限电”实行这么多年，大多数曾经有过成效的地区早已重新开始了“摩托电车满街跑，城管急忙后面追”的场景了。对于这次的“封墙堵洞”行动，社区、街道群众如果可以参与到监督管理工作中来，实现成效可持续性的可能性会大一些。从传统公共行政到新公共管理再到新公共治理，多元协同治理理念逐渐盛行，更加强调公民参与的重要性和趋利性。因此，建立合理的机制，寻找恰当的手段调动起居民的参与热情，让居民在感受到“封墙堵洞”所带来的良好生活环境的同时，积极做好监督共建工作，将是行政执法、社区治理得以长治久安最好的手段。

四、结语

任何一项大规模治理工作都是以众多财力、物力、人力支出作为代价，因此降低治理成本、提高治理成效可持续性是成为“高效率”政府的基础。本文认为，我们要逐渐将城市建设重点从“治”转向“理”，目标建设要以可持续性作为前提条件。无论是环境保护、市场监管、民生教育……都要考虑现有目标、政策的前瞻性，就如此次治理“开墙打洞”，不要“堵”住了墙，却没有“堵”住居民一拆再拆的心。

（作者单位为首都经济贸易大学）endprint