法治轨道上的国家监察体制改革论思

王孟嘉

(中南财经政法大学 法学院, 湖北 武汉 430000)

国家监察体制改革筹划已久，十八届中央纪委六次全会上习近平总书记指出要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这系首次提出国家监察的概念，并提出了要建立全覆盖式的监察体系。随后，十八届六中全会公报将监察机关与人大、政府、司法机关并列，意味着构架进行监察体制改革已提上议程。全国人大常委会授权《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)一经发布激起千层浪，标志着国家监察体制改革正式铺开。十八届中央纪委七次会议中，习近平总书记重申：制定深化国家监察体制改革方案，确定时间表、路线图，推动党内监督和国家监察全覆盖。可见，中央寄予国家监察委员会以厚望，希望通过此项改革助推“法治中国”目标的实现。本文认为，国家监察体制改革符合十九大报告提出坚持全面依法治国的预期要求，是法治驱动下的政治体制改革，因此，应当遵循法治逻辑，具体表现在国家监察立法所追求的法律方法上。

一、国家监察体制改革的法治进程

国家监察体制改革是新时代监督权力、规范权力的重大举措，也是党推行依法治国的最新成果表现。改革开放以来，我国社会经济发展取得了巨大进步，然而经济体制改革持续深入的背后，是经济平稳快速发展的需求和人民对清廉政府的渴望与治腐乏力之间的矛盾。由此，一个权威高效的反腐机构呼之欲出，并带有三个明显的倾向：一是改变以往的反腐权力分散的局面，二是凸显党在政治体制改革中的绝对领导地位，三是彰显权力监督的法治化、规范化。国家监察体制改革作为一项事关全局的重大政治体制改革，就是要祛除旧的反腐体制弊端，形成由党领导的、全新的国家监察体系，成立高效权威的国家监察机关。

十八大以来，中央反腐呈现高压态势，每个反腐败职能部门都在竭力防腐和反腐，我国特色的党政关系使纪检机关不仅承担了党员违纪案件，还担负着大量的重大贪腐案件，原有行政监察机关应当负责的对行政违纪调查处置权实质上均由纪检部门替代，使得纪检机关承担了更重的压力。在国家治理现代化宏观目标的背景下，重新理顺党政关系(包括党纪与国法之间关系)，整合多个监督部门的监督权，充实反腐力量成为迫切需求。

国家监察委员会的设立，是创新监督关系的一次有益尝试。从监督的发生场域来看，监督关系一般存在于不同主体之间，传统主客体思维下的监督方式是以监督者为中心指向被监督者，这种单向性的监督模式伴生着强权与弱权之分，容易使被监督者趋附于监督者意志，监督者无法从客体对象中获取监督实效性回应。国家监察体制改革不是在现有监督框架内的调整或变革，而是超越了主客体监督的维度，在对现有监督资源整合的基础之上创设新的国家机关，并通过这个新的专门监督机关主动地参与到权力监督关系中去，其中每个监督对象都是相对独立的主体，是监督关系的缔造者，他们之间所形成的制衡关系是社会主义权力监督的一次重大创新。如学者所言，从权力授受关系来看，“新的监察委员会从政府内设机构变为‘民意执行机关’，有利于摆脱部门化监督模式，提高监督主体与监督客体的对称性”。此次改革的要点在于通过法治化的方式来进行推进，打破了以往政治体制改革的“常规”模式，它不仅是单纯的反腐资源整合，更是权力监督的体系化、法治化和规范化，是党和国家推进治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文认为，就推动监察法治进程而言，有两方面的内容需要进行反思。

第一，实施规范性反思，采取程序化的规范设计。规范性反思主要关注监察权行使的规范化与法治化，国家监察权设置让监察活动独立和规范运行，依据法律授权获得并按法律规范行使。监察活动是对公权力行使过程中的行为监督，因此也应具备规范性，讨论监察规范性的核心是监察活动是否具备程序性。例如在监察权行使过程中，可借鉴诉讼法中的严格程序原则，规定监察委员会采取调查措施时应当全程录音录像，这样既有据可查，又便于接受监督。此外，还需要进一步探索制定监察程序法，强化对监察权的监督制约，保证国家监察权的规范运行。

第二，实施专业性反思，采取职业化设计。专业性反思主要体现在国家监察权的行使由专门的国家机构负责，借由专业人员实施。试点方案已明确将检察院反贪、反渎及预防职务犯罪部门转隶至监察委员会，即整建制改变隶属关系，成为国家监察委员会的内部职能部门。监察委员会职能大体上分为监督、调查和处置三个方面，由不同的职能部门负责。调查部门既有对违纪违法行为的调查，也有对涉嫌职务犯罪的调查。这就意味着在现行的行政监察手段的基础上，增加了公职人员职务犯罪刑事侦查权，从而可以使用刑事诉讼法所规定的一系列刑事侦查手段和强制措施，包括特定的重大职务犯罪案件中的技术侦查措施以及拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施，这种类似于诉讼措施的监察方式具有高度专业性，不仅涉及党规法纪和国家法律法规，更关键的是如何娴熟运用两种不同性质的规范，以达成监察权运行过程中党纪国法的有效衔接，因而国家监察权需要通过更加职业化的方式行使。

职业化主要体现在两方面：专业化与法律规范化。就专业化而言，国家监察权的监察手段需要由专业人员来实施监督、调查和处置，需进一步明确任职条件与任职资格；就法律规范化来说，一切监察权的行使必须遵循规范性要求，职权取得、运行方式、调查手段及程序、处置办法、监督方式都要经法律的授权和遵循法定程序。

二、国家监察权的法律授权模式

国家监察体制改革由党领导和驱动，但也需要遵循法定的授权模式。自十八大以来，党的纪律建设全面加强，腐败得到有效遏制，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，但不想腐还需构建。国家监察体制改革正是推动反腐败斗争纵深化发展，设立国家监察委员会，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，将实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖。现有的基本授权逻辑是：基于反腐败和国家治理的需要，从根本上授予某个机构以独立的国家监察权来建构反腐败体制，这种授权模式不同于刑事诉讼法、行政诉讼法限权的思路，是以集中统一和权威高效为目标的整体授权。据此，国家监察权从权力源头上就具备统一、高效和权威的属性，因而有别于一般的行政权与司法权。具体而言，国家监察权的法律授权要注意两个问题：

首先，遵循法律授权原则。国家监察体制改革实行法治逻辑的基本要求是于法有据，国家监察权的设置应该明确通过法律授权。国家监察立法的重要任务是授权特殊类型的国家权力——国家监察权，通过特殊的法律授权模式将国家监察权运行的目的、原则、范围、类型及方式予以规定。质言之，法律授权就是要通过法律明确国家监察权的权力清单，即国家监察委在履行监督、调查及处置职责中的各项具体监察权力。只有国家监察权的职能、手段、程序按法律规范的要求行使，才能让监察委员会的监督方式、启动调查、调查方式及手段(包括采取强制措施)、处置措施等监察权力得以科学化和规范化。以“留置”为例，原有的“双规”属于党内调查程序，“留置”则是法律化的调查程序，“留置”虽然从前者衍生而来，但其通过法律授权而转化成为法定措施，必须依照法律规定的方式行使，这就成功地将“双规”纳入法治轨道。

国家监察权的法律授权实际上是创设一种新的国家监察权，这种全新的权力形态与集中统一、权威高效的反腐败目标相吻合。随着国家监察体制改革全面实施，反腐败专职机构的建立是促成建立专门反腐败立法的主要动因。基于全面反腐的目的，国家监察权需要以整体的方式，严格按照授权逻辑运行，决不能超越授权范围。国家监察立法与民法、刑事及行政等部门法在立法技术上也有差别，国家监察权的授权模式体现出明显的政治决策主导倾向，部门法更偏向于国家法制统一和法律完备之需求。

其次，按照《试点方案》来看，国家监察权既实行监督权、调查权、处置权三权分置，又融合于国家监察权的整体目标。就监督权来说，主要针对公职人员的公职行为进行监督。从某种程度上来看，其集合了原有的行政监督、纪检监督、党风廉政建设、批评建议等职责，具有强烈的行政管理性质，但通过法律重构之后就转变为专门的监督权。就监督发挥而言，监督可以对公职行为偏差进行矫正，也可以引起调查权和处置权，例如事前监督很大程度是管理发挥，谈话、前期调查都可以约束公职人员适当履职，保持良好的履职姿态。而在监督中发现违法或犯罪的可以引起调查或处置，对于刑事犯罪部分可以采取刑事侦查方法，而对于违法部分可以直接采取处置，如实施警告、处分、建议、降级、撤职。

就调查权来说，主要是对被监察人员从违法和犯罪两个层面调查，但违法和犯罪并不是截然分开的，而是在调查权运行过程中实行对违法和犯罪问题同步审查的运行方式。按照试点地区的情况看，调查权有纪律调查与刑事侦查的双重属性。有学者认为国家监察委员会的“调查”要有一般调查和特殊调查的区别，一般调查针对违法违纪行为，特殊调查针对腐败犯罪，也就是职务犯罪刑事侦查。这种观点实际上与建立统一、权威高效的国家监察权目的相左，也就是说并不符合授权逻辑。调查权的设置正是要实现这三个目标定位，如果将一般调查和特殊调查进行分离，将会削弱调查权的功效。现实中的腐败现象非常复杂，违纪与违法在调查之初呈现出融合状态，尤其是犯罪问题，往往是在深入调查后才能有所察觉。另外，这种二元分立会造成所谓经“一般调查权”取得的证据到后期无法作为刑事诉讼的证据使用。除此，“一般调查期间未进入司法程序，故尽管监察委员会仍可采取各项调查措施(包括限制财产权和人身自由的措施)，却不受《刑事诉讼法》规制，如何规制这些措施及在此期间是否可申请律师介入均需《国家监察法》进一步规定，如此，不仅难以保障一般调查期间的公民基本权利，还浪费了立法成本，更在实践中难以协调二者关系(尤其由一般调查转入特殊调查时更难协调)”。事实上，《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称“草案”)业已默许了技术调查作为特殊调查手段统一于调查权。最后，调查权与监督权、处置权能够相互配合并弥补各自缺失。监督中可以实施调查，调查之后可以对违法行为进行立刻处置，调查权在反腐败中所拥有的自主性、灵活性更具监察体制改革中高效的要求。

就处置权来说，既是监督和调查的后续处理方式，也是国家监察权权威高效的最终表现。俞可平教授认为，从政治学上看，权威是使对象服从的能力，具有合法性和使对方信服的影响力，如果各权力部门认可监察权权威是国家权力的合法性得以认同和服从的结果，那么国家监察权的处置形成过程同样是一个动态并需要国家致力于推动的过程。因此，处置权的表现之一就在于权威性，具备规范权力秩序的合法化，要求不同权力机关自觉认同并接受。除此外，处置权还体现出命令性特质，监察委员会在监察过程中不管何种权力部门人员都需要接受监察，最后的处置权必然要表现出在结果上的渗透力、改造力和惩罚力，也就需要在发现问题、解决问题上体现出强烈的命令性。具体来看，监察委员的处置权大致有以下几方面：第一，对违法行为直接给予处分。这种处分是行政责任范畴，属于公务系统内部行政行为，包括降低、撤职、开除公职、开除党籍等；第二，监察委员会在监察过程中发现适合采取指导、引导、建议等措施的，可以与相关国家机构及人员积极协调，以便更好、更深入地解决问题；第三，对于涉嫌职务犯罪的，应当调查后移送至刑事司法机关处理。

三、国家监察立法需充分考量宪法法律的内涵

党的十九大报告中提出坚持全面依法治国就要完善以宪法为核心的法律体系，并且提出深化依法治国实践需要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。国家监察立法涉及国家权力结构调整，直接关系到十九大报告中“全面推进依法治国”“维护宪法权威”“宪法法律至上”等法治精神的具体落实，也直接关系到人民对法治建设进程的期待。国家监察立法属于国家监察体制改革的阶段性表现，在全面依法治国的背景下，改革与法治某种程度上仍存在紧张关系，尤其在改革开放的关键时期，宪法被赋予改革属性是其具备社会正当性的基础。因此，按法治逻辑，国家监察立法是一项系统性的立法过程，对于是否需要修改《宪法》，这个问题是肯定的。

首先，党的十八届六中全会指出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，明确将监察委员会与人大、政府、司法机关并列。国家监察委员会整合了分散在党政系统、检察机关的监督力量，从而提高了监察机关在宪法上的实质性地位，因此也具备新的宪法属性。在我国集权再分配的“议行合一”的模式下，从不同国家权力中整合出国家监察权是权力配置的根本性重构，这种大范围的权力结构调整是一项重大的变革。因此，国家监察立法之前应对《宪法》第一百三十五条的权力结构安排进行修改，加入国家监察委员会的国家监察权。

其次，由于国家监察权是新的国家权力，需要改变宪法上监察权隶属于行政权的现有框架。现行宪法第八十九条规定的国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”显然需要修改，监察体制改革下的监察权是全新的国家权力，不再与民政、公安、司法行政等相并列。因此，对宪法旧有的监察内容进行删除、修改是必需的。

再次，国家监察立法应遵循《立法法》的要求。具体表现在“立法权限”和“立法程序”要严格按照《立法法》第七条到第四十四条规定进行立法。其中，最值得关注的是留置问题。虽说留置不同于逮捕而属于调查权的范畴，其同样具有限制公民人身自由的效果。《立法法》第八条第五款规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”属于法律保留事项，国家监察立法可以实施制定关于留置的具体条款，但同时也必须遵守宪法的基本权利规范，《宪法》第三十七条第二款规定只有检察机关和法院有权批准或决定逮捕。也就是说，国家监察立法上赋予监察委员会留置权有可能与《宪法》第三十七条第二款发生违和，从形式上看，“逮捕”属于刑事诉讼程序中的强制措施，而“留置”属于监察程序中的调查手段，姑且称之为监察强制措施，实质上“逮捕”与“留置”都具有限制人身自由的不利后果。但本文认为，“留置”不属于“逮捕”，按目前我国的法律规定，“留置”接近“拘留”，但比“拘留”更为严厉。“拘留”属于短时间内的扣留和拘禁，属于短时间内的限制人身自由措施，而留置最长可达六个月。我国现行法律主要有行政拘留、司法拘留和刑事拘留。行政拘留是一种惩罚性强制措施，按《治安管理处罚法》合并处罚最长拘留时间为20日；司法拘留是在民事、行政诉讼或法院执行过程中，由法院依据《民事诉讼法》或《行政诉讼法》作出的限制人身自由的强制措施，最长为15日；刑事拘留是指公安机关或检察机关在刑事案件侦查中依《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人采取的一种强制措施，计算最长期限不超过37天。其中，“留置”有更接近于刑事拘留的外观，都是为了更好地调查而实施的临时性强制措施，只不过引起“留置”调查原因理论上并不一定因犯罪，实际上更多的是有部分违法事实，只不过监察权中的调查没有明确分为违法调查和犯罪调查。在国家监察委统一、权威高效的既定目标下，应该授予监察委员会更严格的调查权限，纳入“禁止非法调查”条款，以便在保障公民人身自由的前提下实施全面彻底调查。据此，国家监察立法对留置的规定可以不违背《宪法》第三十七条第二款，只要通过监察立法明确规定“留置”不违反《宪法》第三十七条第三款即可。

除此，国家监察权作为与司法权、行政权相平行的一种权力，国家监察机关作为新的独立的国家机构，其行为当然不能直接适用《行政诉讼法》《刑事诉讼法》，不过某些法律原则可为国家监察立法所借鉴。如监察机关在监督、调查和处置过程中引入正当程序原则和权利保障原则。正当程序原则主要体现在监察权运行过程中依职权、依程序运行，充分尊重被监察人的陈述、申辩及抗辩权；而权利保障原则主要表现在充分尊重被监察人的人权，赋予被监察人获得申诉、抗辩及获得法律帮助的权利等。

四、完善人民监督制度实现对国家监察权的监督

国家监察权监察属性已然明了，但其如何受到制约则引起了广泛质疑。按现代权力制约与平衡原理，专门国家监察权力也需要被监督，自我监督或循环监督难以起到实质性监督效果。笔者认为，在人民主权的社会主义国家，可以改造人民监督制度来实施对国家监察权的监督，从而实现监督总有外部力量介入监督的愿景。人民监督是中国近代政治设计的精髓所在，在我国，人民有多种渠道监督国家权力，如人大代表监督、信访监督、控告申诉、新闻媒体监督等，但是由于私权力与公权力之间力量的不均衡性，在缺乏制度性保障的前提下，作为个体的公民难以对抗强大的国家。为了解决人民监督困难的问题，必须通过制度性的设计让人民真正参与到对公权力的监督中去，并且赋予作为个体的公民以实质性和长效性的监督权，这样才符合人民监督的政治设计初衷。遵循这个思路，国家监察权的制衡机制有两种路径值得探索。

一是在人大下设专职国家监察委员会督查组。为了保证对国家监察权的监督实效，专职监督机构与监察机构之间必须保持一定的“距离”，人事、财政和组织上增强自主性，能够独立对监察机关的违纪违法行为作出裁决。具体思路为：专职督查机构由人大选举产生并对其负责；专职督查组的财政由国家专项经费划拨；实行专职督察员和兼职督察员相结合制度，负责受理和处置督查事项；建立重大事项联席会议制度，由专职督察组主持，召集人大、政府、法院、检察、媒体、民众等人员代表按照民主集中制原则协商；监察委员会对于督查组提出的问题负责答复，发现违纪违法行为可层报上级督查组处理，并形成书面报告提交同级人大或人大常委会；督察员的选拔应当吸纳社会公众的参与，兼职督察员与专职督察员享有同样的监督权力并负有同等义务。通过专职督查部门的设立，规范国家监察机关依法行使监察权。

二是改造人民监督员制度。人民监督员制度原本是为了限制职务犯罪侦查权而实施的外部监督制度，在吸收职务犯罪侦查权的基础上，针对监察权的特征对该制度进行变革是一种可行方案，秦前红教授也认为，将人民监督员制度并入国家监察委员会“丰富了新形势下人民监督制度的内涵，有利于通过社会公众监督而对国家监察委员会形成必要的权力制约”。

检察机关是国家的法律监督机关，其监督范围基本上涵盖了诉讼的每一环节，由谁来监督检察机关是长期困扰人们的难题。人民监督员制度正是迎合了对检察院形成稳定和长效监督的需求而产生的，由人民监督检察权的行使“恰恰契合了人民主权的宪政理念，也继承了我党依靠群众的光荣传统，顺应了公民参与司法活动的民主潮流”。在检察机关的职务犯罪侦查权转移到监察委员会之后，人民监督员制度也应当随之转移，但是应当注意与检察机关人民监督员制度的区别，比如对超期留置能否监督，执纪审查案件如何监督，人民监督员参与监督案件的程序等。在对人民监督员制度进行移植和改造时，需要着重衡量人民监督员制度与监察制度的契合程度，尤其是与纪委的特邀监督员等制度的整合，谨防因移植不当而引起较大的不确定性。将人民监督员制度引入国家监察体制中，既能形成对国家监察权的外部监督，又能拓宽公民参与权力运行渠道。