监察委员会的权力二元属性及其协调
2017-11-13郑曦
郑 曦
(北京外国语大学 法学院, 北京 100089)
2016年12月25日全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《三省市试点决定》)，在上述三省市设置专门行使监察职权的监察委员会。2017年11月4日，全国人大常委会又通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《全国试点决定》)，将试点全面推开。根据《全国试点决定》第二条规定，监察委员会有监督、调查、处置的职责，为此可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。尽管监察委员会本身被定位为独立于政府职能部门和司法机关之外的独立行使国家监察职能的专责机关，但其上述权力仍然具有广义行政行为的性质，其中一些权力更属于针对腐败、贪污贿赂这种违法犯罪的专门调查权。立法者究竟将上述权力纯粹定位于传统行政权之范畴，还是赋予其新的内容，对权力的授予、运行、制约将产生不同影响，不能不加以重视。当然，由于监察委员会和党的纪律检查部门合署办公，其也有党的纪律检查权内容，但由于其不属于国家权力的范畴，限于篇幅，本文暂不讨论。
一、监察委员会权力的二元属性
(一)分析监察委员会权力属性的意义
开展国家监察体制改革、设置监察委员会，可谓牵一发而动全身，事关国家权力配置模式的调整。正如中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)所言，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。既然是重大政治改革和顶层设计，必然需要明确改革后设置之机构的权力属性，以便在国家权力体系中做适当的安排。
在我国中国共产党领导的议行合一制度下，由人民代表大会产生其他国家机关。无论《方案》还是《决定》均明确指出由本级人民代表大会产生监察委员会，监察委员会向人大及其常委会负责并接受其监督。因此就目前的规定看，无论监察委员会行使何种性质之权力，其与人大的关系是明晰的，并不存在权力配置方面的冲突风险。但是监察委员会权力性质的厘清，对其与同为人大产生的人民检察院和人民法院之间的关系确定有重大意义。
明确监察委员会权力的性质，将首先影响其与检察机关的权力分配和衔接关系。在目前的试点工作中，检察机关根据《三省市试点决定》和《全国试点决定》的要求将查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门及人员转隶至监察委员会，引起了一些不同看法。倘若此种转隶只是机构和人员方面的转隶，监察委员会行使的仍是行政性的权力，其调查终结后的案件一旦发现涉嫌刑事犯罪，则需将案件移交检察机关立案、侦查，而后方可由检察机关提起公诉，这种权力衔接方式与之前纪委办案发现涉嫌刑事犯罪移交司法机关处理的方式基本一致。但倘若此种转隶是职能方面的转隶，使得监察委员会行使的权力具有专门调查的属性，则其调查活动中发现案件涉嫌刑事犯罪，就可以自行启动调查程序，待调查终结后直接移交检察机关审查起诉即可。因此，监察委员会权力性质的确定，还将进一步影响其与检察机关的关系及各自内部机构的设置，以便实现合理之衔接。
另外，监察委员会性质的明确对处理其与法院的关系也有意义。倘若其权力性质是行政性的，则法院欲对此种权力进行监督制约，需由当事人提起行政诉讼方可实现；但倘若其权力具有专门调查的属性，则法院可以直接在诉讼的框架内通过审判权的行使实现对其的监督制约，例如排除非法证据、通知调查人员出庭作证等。
(二)行政权与专门调查权的区别
专门调查权与行政性权力在所涉权利、取得方式、运行过程、价值取向、监督机制等方面均存在重要区别，具体体现在以下几点：
(1)在涉及的权利方面，专门调查权所涉权利较之行政权往往更为重大。专门调查权的行使涉及公民的生命、财产、自由等最重要的权利，事关重大，因此应对其做格外审慎的规定。而行政权行使所涉及的公民权利内容繁杂，即便是强制力度较强的行政强制措施在对公民权利的强制力度上也远远不如专门调查权。
(2)在取得方式方面，行政权的取得方式具有多元性，而专门调查权的取得方式具有专属性。行政权可以由国家法律、行政法规、地方性法规、规章授予，除此之外，行政机关还可以因其他行政机关的委托而取得特定行政权，甚至其他组织也可以因行政机关的委托而行使行政权。专门调查权的授予应当基于国家法律的规定，且被授予专门调查权的机关决不允许将此种权力委托他人行使。
(3)在运行过程方面，行政权的运行更强调实体结果，而专门调查权的运行更强调形式性。由于“政府总是更关心自己的行政目标”，行政权的行使以达到实体目标为直接目的，因此行政权往往更关注实体结果。但专门调查权具有严格的形式性要求，例如调查行为的实施、强制措施的采取等都有严格的程序性要求，以符合正当程序原则的要求，避免对公民权利造成的不当侵害。
(4)在价值取向方面，行政权通常遵循效率优先的原则，而专门调查权则需以公正为核心价值。行政权的行使是为了保障国家社会管理职能的实现，而社会管理要求高效，即以较少的投入实现高质量的较大产出，从而降低社会管理成本。这也是我国政府一直强调简政放权、删减政府“权力清单”的原因。而专门调查权以避免错误追究为首要目标，因此查明案件事实、确保实体公正是调查机关的核心任务。除此之外，调查还要确保程序公正，实现程序正义。
(5)在监督机制方面，对行政权以内部监督为主，而对专门调查权应以外部监督为主。由于行政权的行使追求效率优先，因此即便在监督方式上也以直接高效的内部监督为主，例如采取上级纠错、内部纪律处分、行政复议等手段加以解决。而对专门调查权的监督，主要是通过调查机关之外的其他机关实现的。外部监督的优点在于有效发挥权力制约效果，例如我国以检察机关为专门的法律监督机关对调查权实施监督，法院可以通过证据排除规则对调查行为合法性进行实质上的监督，从而确保调查合法。
(三)监察委员会权力兼有行政性与专门调查性
根据上述对行政权与专门调查权特征的分析，反观《三省市试点决定》和《全国试点决定》所规定的监察委员会的各项权力，将发现这些权力除了具有广义行政行为的性质之外，显然还具有专门调查权的特征。第一，监察制度涉及公职人员自由、财产等核心公民权利，于监察对象有重大利害关系。第二，监察权由国家法律专门授予、并具有专属性。第三，监察权运行必须遵循正当程序原则，遵守“依法实施监察”的要求。第四，监察制度以公正为优先价值，尽管监察委员会行使职权以“集中统一、权威高效”为目标，但“权威高效”需以公正为前提。第五，重视对监察权的外部监督，《方案》要求“强化对监察委员会自身的监督制约”，《三省市试点决定》和《全国试点决定》进一步明确监察委员会对人大负责并接受监督，而中纪委网站刊登文章明确指出：“对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的，可以退回进行补充调查。”除此之外，还有来自党、司法机关、社会民众等的监督。综上可以认定监察委员会的权力具有行政权和专门调查权的二元属性。
此外，《三省市试点决定》和《全国试点决定》规定暂时调整或者暂时停止适用《刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，也意味着将对原自侦案件的侦查权从检察机关转隶，表明了立法者授予监察机关行使专门调查权的态度。
具体而言，监察委员会监督、调查、处置这三大项权力中包含大量专门调查的内容。《决定》第二条规定“监督”的内容是“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”，其中除了对“道德操守”的监督之外，其他三项监督内容似乎没有超越《行政监察法》第十八条规定的对监察对象“执法、廉政、效能”的范围，因而不具有明显的专门调查属性。但是“调查”和“处置”的内容是“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”。在对职务违法行为和职务犯罪行为的调查和处置中，对违法行为的调查和处置显然具有行政性质，而对于犯罪行为的调查和处置则具有强烈的专门调查属性。
就监察委员会可以采取的十二项措施而言，其中的讯问、询问、查询、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定这九项直接参考自《刑事诉讼法》第二编第二章的规定，其具有专门调查属性毋庸置疑。尽管目前法律对“谈话”“调取”措施的内涵和外延尚无明确规定，但就字面意思理解，将谈话与讯问、询问并列，则谈话应指监察机关查问犯罪嫌疑人、证人之外的其他人员的行为；而调取的内容较为丰富，应包括从监察对象和其他机关或组织处取得证据的行为。据此，我们可以判断，谈话与调取这两种监察措施，除了具有行政性之外，很可能也包含专门调查行为的内容。至于“留置”这种可以限制监察对象人身自由数月的监察措施，则具有极其强烈的专门调查属性，对此下文将详述。
二、监察委员会行政调查处置权和专门调查权的配置、运行和监督
(一)监察委员会内部的行政调查处置权和专门调查权分立
既然监察委员会的权力具有行政性和专门调查性这两个层面的属性，则应当在监察委员会内部设置相对独立的内设机构，分别行使针对职务违法行为和职务犯罪行为的行政调查处置权和专门调查权。这是因为行政调查处置部门和专门调查部门在适用法律、人员专业性要求方面有所区别。就适用法律而言，专门调查部门在行使专门调查权时必须严格遵循将来制定的《国家监察法》的相关规定；而行政调查处置部门在行使职权之时适用行政法律法规，例如《行政强制法》《行政复议法》《公务员处分条例》等等。就人员专业性要求而言，专门调查部门应当配备足够数量通过国家统一法律职业资格考试、取得法律职业资格的法律专业人员，从而保证专门调查行为符合法律规定。
在内部部门分立的问题上，澳门廉政公署提供了可供参考的范例。根据澳门特别行政区第3/2009号行政法规《廉政公署部门的组织及运作》之规定，廉政公署下设廉政专员办公室、反贪局、行政申诉局三个部门。其中反贪局就廉政公署职责和职权范围所针对的犯罪及行为进行调查与侦查，即主要行使针对反腐犯罪的刑事侦查权；而行政申诉局职责为处理针对行政权行使中的违法或不当行为的投诉举报、提出改善行政权行使方式的意见等，即主要行使针对行政违法的调查处理权；此外对兼属刑事及行政申诉范畴的个案，由反贪局局长与行政申诉局长协调处理有关工作，必要时由廉政专员決定。澳门廉政公署的此种内部划分，有效区分了行政调查处置和刑事侦查的权限范围，既避免了二者的混淆，又考虑了二者协调衔接的问题，实现了原则性和灵活性的统一。
我国监察委员会可以参考此种模式，在内部实现行政调查处置部门和专门调查部门的分立。根据《决定》关于监察委员会对职务违法行为和职务犯罪行为的监察权规定，可以在监察委员会内部分设职务违法监察部门和职务犯罪专门调查部门。具体而言，职务违法监察部门应当主要履行下列权责：受理针对公职人员违法违纪行为的投诉检举、调查公职人员行政违法的行为、针对行政违法报请监察委员会主任作出相应的行政纪律处分决定等。职务犯罪专门调查部门履行由检察机关转隶而来的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的权责，主要包括受理关于公职人员贪污贿赂和渎职类犯罪的检举、控告和自首，对公职人员职务犯罪案件进行调查，收集职务犯罪相关的证据，调查终结后报请监察委员会主任作出撤销案件或移送审查起诉的决定，以及开展职务犯罪预防工作等等。如遇有究竟属于职务违法还是职务犯罪情况暂时不明的案件，一般应由职务违法监察部门先行调查，发现确属职务犯罪再移交职务犯罪专门调查部门实施调查，特殊情况下亦可经两部门协调后决定或报请监察委员会主任决定管辖。
(二)行政调查处置权的运行与监督
监察委员会在行使行政调查处置权时要以贯彻《方案》和《三省市试点决定》要求的集中统一、权威高效为原则。所谓集中统一，体现在职务违法监察中，要求行政调查处置权在监察委员会主任的领导下由监察委员会职务违法监察部门专门行使，除此之外，其他任何机构、组织、个人无权行使此种权力。所谓权威高效有几方面要求：第一，监察委员会行使行政调查处置权时不受外来干涉，不仅不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉，在办理具体案件时也不受地方党委、人大、社会媒体的干涉；第二，监察委员会作出行政纪律处分决定，非依法定程序(如复议后为上级监察委员会否定)不得被推翻或修改；第三，监察委员会行使行政调查处置权应重视监察效率，在确保公正的前提下，尽可能在较短时间内作出相应的决定，从而避免因监察程序旷日持久而致行政违法后果持续或扩大。
在行使行政调查处置权时，应当允许监察委员会采取以下措施：责令暂时停止特定行政行为，扣留封存查阅复制相关材料和证据，从其他行政机关调取相关材料，对相关财物采取保全措施，暂时停止涉嫌职务违法的公职人员执行职务，在不限制其人身自由的前提下与涉嫌职务违法的人员谈话以了解情况，要求相关机关和人员作出解释和说明，以及其他与监察委员会行使行政调查处置权相适应的措施。
由于监察委员会行使行政调查处置权、采取上述措施时行政性色彩强烈，对其的监督制约方式应以内部监督为主，以便快速有效地纠正错误。所谓内部监督包括本监察委员会内部对职务违法监察部门的监督和上级监察委员会对下级监察委员会行政调查处置权的监督两种。前一种内部监督可以香港廉政公署为例，专设内部调查及监察组(L组)专责调查涉及廉署人员的违纪行为和贪污指控以及涉及廉署或其职员的非刑事投诉。这样的本部门内部监督快速便捷，便于监察对象迅速取得救济，也有利于震慑监察委员会工作人员的违法调查处置行为。后一种内部监督的依据在于监察委员会的双重领导关系，根据《三省市试点决定》和《全国试点决定》的规定，监察委员会除对本级人民代表大会及其常务委员会负责并接受其监督之外，还需对上一级监察委员会负责并接受监督，因此上下级监察委员会之间是领导与被领导的关系，上级监察委员会自然有权对下级监察委员会行使行政调查处置权中的违法行为进行监督并予以纠正。为实现此种上级对下级的监督，有必要设置专门的申诉控告和行政复议程序，允许监察对象在认为监察委员会行为违法时向上一级监察委员会申诉控告或提起行政复议，从而启动上级监督。
然而监察委员会的行政调查处置权以内部监督为主并不排斥外部监督方式，监察对象认为监察委员会的行为严重违法、侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼，违法行为给监察对象造成损失的，还可以根据《国家赔偿法》的规定申请国家赔偿。行政诉讼和国家赔偿程序涉及人民法院对监察委员会职务违法监察行为的合法性审查，因此构成了对监察委员会行政调查处置权的外部监督。
(三)专门调查权的运行与监督
在监察委员会的专门调查权运行方面，有三个值得注意的问题。
(1)专门调查权可以参考《刑事诉讼法》规定的启动标准。《刑事诉讼法》第一百一十条规定的刑事侦查权启动标准为侦查机关“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”。对此监察委员会启动专门调查程序时可以参考。监察委员会在判断是否有犯罪事实时，也需要考虑案件是否具有《刑法》规定的犯罪构成要件，例如渎职类犯罪中犯罪嫌疑人的主观心态、贪腐类犯罪中的数额标准等，此外犯罪构成要件方面的事实还需有相应的证据加以初步证明。在判断是否需要追究刑事责任时，监察委员会需考虑犯罪嫌疑人是否具有刑事责任能力，以及是否符合《刑事诉讼法》第十五条不予追究的情形。
(2)专门调查权中应包含允许监察委员会实施通缉等调查行为的内容。赋予监察委员会发布通缉令的权力，有利于其有效追捕在逃犯罪嫌疑人。但考虑到追缉在逃嫌疑人能力之现实，可以参考《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第二百七十条的规定，允许监察委员会将通缉通知书和通缉对象信息送达公安机关，由公安机关发布通缉令并实施追捕。
(3)监察委员会调查职务犯罪案件过程中可以允许律师参与。域外的经验表明允许律师参与既是通例也有益处，例如香港廉政公署调查过程中即允许律师参与。允许律师参与监察委员会对职务犯罪案件的专门调查程序，一方面有利于保护犯罪嫌疑人的合法权利，防止其权利受到侵犯；另一方面也能够促使办案机关依法调查，确保调查行为的合法性。
在监察委员会的专门调查权监督方面，应以外部监督为主、内部监督为辅。专门调查权涉及公民重大权益，一旦调查权滥用，则可能对公民权利造成严重侵害，更可能造成错案，因此加强外部监督是保证此项权力依法行使的必要条件。在外部监督中，应首先强调司法性权力对监察委员会专门调查权的监督，在我国，此种司法性权力的监督可以来自检察机关和法院。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，可以通过审查起诉程序审查调查行为合法性，对此目前官方亦予以肯定。而法院的监督应当包括事前的监督和事后的监督：事前的监督即令状主义，要求调查机关在行使某些权力，尤其是限制公民自由之前，需经法院批准，尽管此种制度在我国建立尚遥遥无期，但毕竟应成为努力的方向；事后的监督则要求法院在案件的审理程序中，运用非法证据排除、调查人员出庭作证、司法建议等相关规则，对调查行为合法性作出评判，从而监督调查权的依法行使。
从域外的经验看，香港廉政公署除内部监督之外，需接受来自各个方面的外部监督，具体包括行政长官/行政会议的监督、立法会监督、独立检控权监督、传媒监督、咨询委员会监督、廉政公署事宜投诉委员会监督等；澳门也专设廉政公署人员纪律监察委员会，接受对廉政公署人员的投诉并向行政长官作出建议。反观我国的监察委员会，尽管有学者提出其需接受人大的监督、司法监督、自我监督、社会和民众的监督、党的监督，但《三省市试点决定》和《全国试点决定》仅规定了人大监督。在日后制定的《国家监察法》或其他相关法律中，应当明确其他外部监督方式，另外还可以规定专门设置的监督机构对监察委员会进行监督。
三、监察委员会行政调查处置权和专门调查权的衔接和协调
(一)行政调查处置权与专门调查权的移交程序
监察委员会内设之行政调查处置部门在调查职务违法时发现案件性质严重、可能构成职务犯罪的，则需将案件移交给专门调查部门进行调查；反之，内设专门调查部门经过调查，发现案件不构成犯罪或不应追究刑事责任的，经监察委员会主任批准作出撤销案件的决定后，需要追究行政纪律责任的，也需将案件移交给行政调查处置部门处理。在这两种情况下，应当设置适当的移交程序，以保证两种权力的顺利衔接。
(1)案件的移交。案件在监察委员会内部行政调查处置部门和专门调查部门之间的移交，取决于其是否符合《刑法》关于犯罪构成和追究刑事责任条件的规定。无论案件自行政调查处置部门向专门调查部门移交，抑或自专门调查部门向行政调查处置部门移交，均需由移交部门作出案件处理意见和移交决定，经本部门负责人、监察委员会分管副主任、主任审批后方可移交。对于移交的案件，被移交部门应当接受，如对移交有异议的，也应当在接受后报请监察委员会主任决定。
(2)监察对象的人身自由限制。公职人员接受职务违法的行政性调查时，一般不应被限制人身自由。因此，当案件可能不构成犯罪而由专门调查部门移交给行政调查处置部门时，对已经被采取限制人身自由强制措施的监察对象，应当解除强制措施后移交给行政调查处置部门处理。而行政调查处置部门发现案件可能涉嫌刑事犯罪移交给专门调查部门的，专门调查部门可以对犯罪嫌疑人采取强制措施；情况紧急的，行政调查处置部门也可以先采取措施再行移交，以避免其逃避调查或破坏证据。
(3)案卷材料和证据的交接。无论案件在行政调查处置部门和专门调查部门之间作何种方向的移交，移交部门都应向被移交部门移交全部案卷材料和证据。其中尤其需要强调的是，既要移交不利于监察对象的追诉性或追责性证据和材料，也要移交有利于监察对象的辩护性证据和材料。在移交案卷材料和证据时，移交部门和被移交部门都应制作相应的材料和证据清单，办理交接手续。
(4)涉案财物的处理。案件在监察委员会内部移交时，针对已被采取查封、扣押措施的涉案财物，一般只需办理查封、扣押措施的移交，而不必移交涉案财物本身。具体而言，移交部门只需移交当时开具的查封、扣押清单，并办理权力移交手续即可。这样既可以避免案件移交过程中不必要的效率减损，也可以预防涉案财物本身移交可能导致的损毁或价值折损风险。
(5)办案人员的临时调配。移交部门的办案人员对案件事实较为了解，因此为提高办案效率，在必要的情况下可以允许监察委员会内部部门之间针对个人进行临时的人员调配，在经过两个部门协调或经监察委员会主任批准之后，允许移交部门的办案人员参与被移交部门的案件办理程序，从而实现行政调查处置程序与专门调查程序的顺利衔接。
(二)案件移交专门调查后的证据运用
监察委员会行政调查处置部门将案件移送专门调查部门进行调查后，其收集的证据材料也可以根据这一条文在专门调查程序中作为证据使用。但是由于言词证据和实物证据在性质、运用规则等方面存在较大差别，因此对于言词证据和实物证据在移交后的使用应采取不同的态度。
其一，行政调查程序中收集的言词证据在专门调查程序中原则上不可采用。这样的规定并非无因，行政调查程序与专门调查程序对于言词证据的取证规定大不相同，尤其针对犯罪嫌疑人的供述和辩解，由于涉及其重大权益，因此法律规定了极其完善的取证程序，例如全程录音录像，这与行政调查程序中对当事人陈述的取证程序相比要严格得多。专门调查程序中对言词证据取证的严格规定，是因为言词证据具有不稳定性且易受办案机关的操纵，为保证实体真实和程序正义，故而施以诸多限制，因而行政调查程序中在限制较少的情况下取得的言词证据不能为专门调查程序直接采用。，否则可能出现专门调查部门利用“银盘理论”假手于行政调查部门“借壳”收集言词证据规避法律的严格规定之隐忧。
其二，行政调查程序中收集的实物证据在专门调查程序中可以使用。实物证据相对稳定，受证据提供者或办案人员意志的影响较小，因此行政调查程序中收集的实物证据可以在专门调查中使用，但需进行证据的审查判断。第一，需接受关联性检验。关联性规则是“全部证据法的核心原则”，是证据材料进入诉讼程序必经的第一道关隘。然而行政调查程序与专门调查程序对于证据的关联性可能存在不同的判断标准，因此，专门调查部门需进行关联性审查判断后方可使用相关证据。第二，需接受客观性检验。尽管实物证据相对稳定、客观性较强，但其仍可能受到人为故意或疏忽导致的干扰，因此应当对证据在取证、保管、移送过程中的“同一性(Authentication)”进行审查，以保证其客观可靠。此外，在使用实物证据时还需注意运用原始证据优先规则，只有在原件、原物取得确有困难或复制件、复制物与原件、原物核对无误的情况下才可以使用复制件、复制物。第三，需接受合法性检验。合法性检验主要是审查行政调查程序中取得实物证据的手段、方法是否合法。专门调查部门对于行政调查程序中非法取得的实物证据亦可以加以排除，但需接受现有法律关于实物证据排除“不符合法定程序”“可能严重影响司法公正”“不能补正”“不能作出合理解释”四方面的限制。
(三)特殊问题：行政性留置权与专门调查留置权的区分和衔接
在《决定》规定的监察委员会三大项十二小项权力中，最引人注目也引起最多争议的当属留置权。“留置”一词源自《人民警察法》的规定，但与警察法中作为“暂时性人身限制权”而一般仅限制相对人自由24小时、最长不超过24小时的留置相比，立法者有意将其作为“双规”“双指”替代措施的监察委员会留置限制监察对象人身自由的期限要长得多：一般不超过三个月，必要情况下可以延长至六个月。如此长时间限制人身自由，如果不明确其性质并作程序上的规制，将与留置取代“双规”、“双指”的法治化制度构建目标相悖。
为改变监察委员会留置权目前因缺乏明确规定而导致的认识争议和适用困难，有必要按照监察委员会权力二元属性的分析路径对留置权的性质进行区分，并规定相应的运行和规制制度。既然根据监察委员会权力的二元性可以在其内部分设行政调查处置部门和专门调查部门，相应地也可以对留置权作行政留置与专门调查留置的区分，以适应行政调查处置程序和专门调查程序的需要。
(1)就行政留置而言，应当参考《人民警察法》的规定，回归“暂时性人身限制”。行政调查处置程序针对的是职务违法行为，相较于职务犯罪其情节显著轻微，最终的处理结果一般为处以行政纪律处罚。既然案件情节、处罚结果均相对较轻，则没有必要在调查过程中长时间地限制监察对象的人身自由，因此可以参考《人民警察法》的规定，仍规定为24小时，最长不得超过48小时。此外，行政留置的使用目的应作限制，仅限于三种目的：第一，调查目的。即防止监察对象破坏证据、为办案人员及时调取和固定证据提供条件。第二，保护目的。包括为保护行政相对人利益而暂停监察对象履行职权和为保护监察对象防止其自杀、自残两方面。第三，程序衔接目的。即在调查中发现案件涉嫌职务犯罪需要移交专门调查时暂时限制监察对象人身自由，以免其逃避调查。
(2)就专门调查留置而言，应当明确其羁押的性质。在专门调查程序中较长时间地限制犯罪嫌疑人人身自由，类似于《刑事诉讼法》规定的刑事强制措施之内容。在现有五类强制措施中，专门调查留置在制度选择上有两个选项：一是指定居所的监视居住，另一是逮捕后的侦查羁押。但指定居所的监视居住存在规范不足、律师会见权和犯罪嫌疑人的辩护权难以得到保障、监督不足等缺陷，本身就不符合法治的要求，不应作为专门调查留置的模板。因此专门调查留置应当参考逮捕后的侦查羁押。其中特别应注意以下三方面的问题：第一，专门调查留置可以参考逮捕的启动要求，即证明条件、罪责条件、社会危险性条件三方面的要求。第二，专门调查留置参考适用逮捕的审批和执行程序，由专门机关批准，必要时可以请求公安机关协助执行。第三，专门调查留置应以看守所为羁押场所，不必另起炉灶设立羁押场所，也不得任意制定场所进行羁押，以保障被羁押人权利。
