国际经济组织如何思考
——IMF和世界银行决策行为背后的大国因素
2017-11-13刘岚雨
刘岚雨， 陈 琪
(清华大学 社会科学学院， 北京 100084)
国际经济组织如何思考——IMF和世界银行决策行为背后的大国因素
刘岚雨， 陈 琪
(清华大学 社会科学学院， 北京 100084)
权力政治视角下的国际经济组织是其主要股权国美国实现自身政治利益的工具，但是，考虑到现实运作中国际经济组织处理议题的专业性较强，因而国际组织在决策过程中享有较高的自主性，这使得美国在主导国际经济组织决策时将面临一定的困难。在此情况下，美国何以实现对国际经济组织决策的影响呢？通过研究发现，美国主导国际组织决策行为的手段有软硬两种：意识形态和断绝资助。国际经济组织决策行为背后的主导因素是大国意志，而出现意识形态和官僚机构在形式上对国际经济组织的主导，是为了掩饰其组织决策行为背后的大国因素，从而更好地延续国际经济组织在国际社会中的合法性。
国际经济组织； 权力政治； 意识形态； 官僚机构； 世界银行
一、引 言
国际经济组织(文中主要指IMF和世界银行)作为重要的国际制度，是全球经济事务重要的管理者，在维护世界金融稳定、协助各国经济转型、完善社会治理等方面发挥着重要的作用。通常认为，像IMF和世界银行这类国际经济组织，由于其日常处理议题的专业性强，因而具备了完善的专家队伍和官僚机构，从而使国际经济组织在决策过程中不易受到来自其成员国的影响，因而在组织决策过程中具有较强的自主性。但是，在实际运作中我们经常看到国际经济组织的决策会受到来自其主要股权国，尤其是美国的影响，这严重损害了国际经济组织在国际社会中所应具有的独立性。
从权力政治的角度来看，国际经济组织是其主要股权国实现自身政治利益的工具，持股越多的成员国享有更多的决策权，因而有着更大的影响力。照此推断，国际经济组织决策背后的主导因素是主要股权国的意志，尤其是美国的意志。但是，上文中已经提到，像国际经济组织这样具备完善的专家队伍和官僚机构的国际组织，在决策过程中具有较强的自主性，在这种情况下，主要股权国美国何以主导IMF和世界银行的决策呢？换言之，美国是通过何种手段让具有较强自主性的世界经济组织按照其意志进行决策的呢？这是本文将要回答的问题。
二、任何组织都会受到来自外部的影响
在探讨美国如何影响国际经济组织决策之前，我们首先需要明确任何组织都无法完全按照其组织内部书面化的规章制度来运作，这为外部力量干预组织行为创造了条件。新制度经济学代表人物诺斯在《暴力与社会秩序》一书提到，“只有存在着有能力在非人际关系化的基础上实施规则的组织，正式制度才能控制暴力”，然而现实中没有任何一个组织可以实现非人际化的管理，正因如此，组织运行中存在着大量的偏见和歧视，偏见和歧视恰恰是对正式规则的无视。March和Olsen在研究中指出，“正式组织通常是松散结合的，结构要素之间以及结构与内部运作之间只是松散地联系在一起；规则经常被违背；决策也往往没有被执行，即使执行了结果也是不确定的；技术不能带来效率，评估和检查系统要么被破坏，要么被修改得面目全非，从而难以为继”。精细的规则和复杂的科层制的存在只是“作为神话和仪式(myth and ceremony)的正式结构”而不完全是制度行为的唯一依据。既然任何一个正式组织都会花费很大的力气制定一套完整的行为规则(包括详尽的工作目标、严格的规章制度和等级制度)，而在执行中却又不遵守这些规则，那么这些正式制度规则的存在有什么意义呢？新制度主义学者迈耶的解释是“在现代社会，正式的组织结构是在高度制度化的背景中产生的，在这种情况下新成立的组织不得不采用当下主流的组织运作理念、做法和程序，这样可以提高组织的合法性和生存的稳定性”，换言之，正式制度和规则的设立主要是为了确立组织的社会合法性，而不一定是为组织提供行为准则。
国际经济组织作为一个正式组织同样无法完全依照其设立之初的目标和规章制度来运作，主要是因为国际经济组织在对不同贷款项目申请进行批准时所面临的情境各不相同，这意味着统一的准则无法适用于所有贷款决策，这就使组织内部人员的个人经验和主观判断成为贷款与否的重要依据。笔者在对IMF贷款进行分析时发现，有些国家的贷款项目明显没有成功的前景，却仍然可以屡次获得IMF所提供的贷款，这明显不符合IMF贷款的正式准则指出的依据贷款项目成功的可能性来决定是否贷款、贷款的条件及贷款的数额的规定。这意味着，在贷款准则被解释的过程中，准则被曲解了。
国际经济组织在面临具体的贷款申请时(IMF和世界银行)或者贸易争端(WTO)时，如何依照组织的规章制度和标准进行决策需要专业技术人员的解释。技术人员进行解释时往往不是依据一些严格的参数标准，而是依据其过去的经历(主要指受教育经历和工作经历)，社会角色和自身利益。例如，在20世纪70年代，世界银行经常提及环境保护问题，是唯一将环境问题纳入政策制定考量的国际组织。但是，直到1983年，世界银行环境事务办公事往往不经审查就批准一个项目，或者仅仅是加一句需考虑对环境影响的批示。这种现象是由贷款审批人过去的经历所导致的，因为审批人先前对会产生环境破坏项目的反对意见总是被忽视。正是由于组织所面临的具体情况需要人的解释才能产生意义，因而主要股权国美国就可以通过对国际经济组织内部人员的影响来实现其对国际经济组织决策的影响。
三、美国的政治利益对国际经济组织决策的影响
国际经济组织作为国际社会中的行为体，其本质是其委托人——主要股权国的利益代理人。因此，美国作为IMF和世界银行的最大股东，理应是国际经济组织决策行为背后的主导者。晚近，IMF和世界银行经常被指责成是“主要股权国，特别是美国实现政治利益的工具”，甚至有学者将国际货币基金组织和世界银行称为“美国和其他主要强国股东的仆人”。研究表明，美国的商业利益对世界银行和IMF所有贷款的地缘分配都有影响。
以IDA为例，它是世界银行的无息贷款和赠款窗口，往往贷给世界上最贫穷的国家，还款期限为五十年。其发放贷款主要有两个标准：人均国民收入和IDA国家绩效评估。其中IDA国家绩效评估由两个子标准构成：国家政策及制度评估(CPIA)和年度投资组合绩效报告(APRR)。一方面，IDA分配贷款的标准相对于其他国际金融机构的标准更为明确；另一方面，IDA国家绩效评估结果具有保密性。所以，一直以来IDA贷款都被认为是不受美国影响的，其贷款发放是严格依照规章制度进行的。
事实上，IDA贷款发放仍然受到美国的影响。既有研究在对已有的IDA贷款分配进行研究后发现，美国的政治利益对IDA贷款分配具有显著影响。有研究通过对1993—2000年间的76个接受IDA援助国家的数据进行分析之后发现，美国的政治利益对IDA贷款分配有显著影响，一国能否在联合国大会上对美国关切的问题投支持票是该国能否获取IDA贷款的关键。这表明，即使在制度完善的IDA贷款分配中仍然能够发现美国政治利益的影响，从而说明世界银行这样的国际经济组织是通过大国利益来思考的，其行为的背后是大国权力的运作。美国为了实现自己在某一阶段的特定利益，通过干预组织的贷款过程，增加对某些与其利益实现相关的贷款申请国贷款数额，同时减少贷款条件，来获得他们在国际政治问题上的支持。总之，看似独立的国际经济组织在决策过程中深受美国国家利益的影响，是美国用来实现其地缘政治利益和经济利益的工具。
但是，如果单纯将国际经济组织理解为大国实现自身利益的工具会出现一个明显的问题，即国际经济组织如何能够长期维持其在国际社会认知中的独立性和合法性。既然国际经济组织的决策行为不可避免地会受到大国利益的影响，那么国际经济组织的合法性必然将会受到国际社会的质疑，遭到来自大多数受到不公平待遇国家的挑战，从而影响其生存。然而，事实上世界银行并没有处于严重的生存危机之中，其中必定有什么因素掩盖了美国对国际经济组织决策的影响。笔者认为，在美国频频影响国际经济组织决策的情况下，其仍能维持在国际社会中的合法性的原因，是由于在具体的贷款进程中，其面对的不是经济组织和国家，而是贷款国家的官僚团队和国际经济组织内部的官僚。贷款国官僚团队在面对国际经济组织时，看到的是训练有素的工作人员、精细的规则、复杂的科层制设计和大量具有权威性的技术官僚，这些表象会强化贷款国官僚对国际经济组织决策行为具有独立性的认知，将贷款过程中产生的问题归结到自身条件的欠缺，最终使国际经济组织在国际社会的合法性得以延续。
四、美国影响国际经济组织决策的软手段——意识形态
假定国际经济组织就是美国实现其政治利益的工具，为了使这一工具可以长期使用，就必须保证这一组织在国际社会中的合法性，因而在影响国际经济组织决策的过程中需要使用软手段。在第二部分尾声，笔者就国际组织如何延续其合法性提出了解释，即在个体层面建立训练有素的工作人员、精细的规则和复杂的科层制来彰显其独立性，从而维持其合法性。但是，一个复杂且专业化的组织一旦被建立，其常规决策行为必然会在很大程度上受到组织内部官僚的左右。在此情况下，美国要想左右国际经济组织的决策就需要使得组织内部的官僚可以像美国政策决策者一样思考，事实上，国际经济组织内部核心官僚所秉承的正是美国所宣扬的意识形态。
国际经济组织工作人员长时间地主动学习西方新自由主义经济思想，习得后会将这套“原则和社会结构内化”，从而无意识且自觉地维护与巩固这套原则背后的西方霸权(hegemony)。现实中，IMF的工作人员确实倾向于向具有共同教育背景的经济官员的国家发放贷款。美国学者杰弗瑞曾发现共同教育背景会对贷款产生影响。他在对1975年到1998年间向29个发展中国家发放的143笔贷款进行研究分析后认为， IMF员工和借款国官员的教育背景与贷款兑现比呈现显著的正相关性。斯蒂芬·尼尔森的研究通过对1980年到2000年间486个与IMF签订的贷款合约进行定量分析发现，贷款国政策制定人员中秉承新自由主义经济思想的人越多，获得的贷款相对数量也会越多，同时附加条款数量偏少，在项目执行过程中发生违约时获得豁免的可能性也越大。由此看来，贷款国成员中接受西方经济学教育的比例越高，越容易从IMF获得数量更多并且条件更为优惠的贷款。
事实上，统御IMF的意识形态正是新自由主义文化。在1980—2000年间IMF任命的983个高层中，有47%的高层是从美国顶尖经济学院毕业的，这些高层中的近80%集中来自美国的13所商学院。除此之外，IMF前首席经济学家Rogoff曾说：“基本上IMF的大多数人都信任用市场和基于市场的问题解决方案”，市场是最有效的资源配置手段这一认知正是新自由主义经济思想的核心。
IMF的员工倾向于贷款给秉承西方自由主义经济观念借款国官员的动机不难理解。首先，IMF的员工普遍认为贷款给具有和自己一样政策信仰的借款国官员管理的项目取得成功的可能性更大，而一个成功的项目会给员工带来升职的机会。其次，IMF所招募的绝大多数员工都是接受过英美西方经济学训练的，是西方自由主义经济思想的践行者，是欧美强国自由主义利益集团在IMF的自觉代理人。
在此，笔者进一步大胆对美国如何通过新自由主义意识形态来维护其在世界范围内的相对优势做一简单分析。在国际社会中，美国作为最发达国家的事实和其他国家对这一事实的接受，使其在知识上具有权威性。这种知识上的权威性吸引了世界各国的精英主动去学习美国宣扬的新自由主义思想，在习得新自由主义思想后，精英便在自己的工作职位上自觉地依照这一思想来思维和进行实践。虽然自由贸易、市场中心、资本自由流通这些思想会在一定时期对提升发展中国家的绝对经济实力有所裨益，但是同时会拉大其与发达国家之间的相对经济实力的差距，并且由于在发展过程中过度依赖发达国家资本和技术，因此将会削弱其政治独立性。当然我们不能全盘否定自由主义经济思想在一定程度上对经济发展的促进作用，但是按照新自由主义经济政策发展，美国将继续保持其在经济和政治上的相对优势。
五、美国影响国际组织决策的硬手段——断绝资助
形式上独立的国际组织会不会具有自己的利益？国际经济组织会不会为了自身利益而违背主要股权国的意愿？这种可能性显然是存在的。“因为世界货币基金组织和世界银行的主要股权国面临着对代理机构的监管难题，所以无法完全实现其自身的意愿。”在IMF和世界银行中，主要股权国代表和组织内部的官僚组织存在委托代理问题。事实上，IMF和世界银行的行政机构在任务决策(mission decision)、议程控制(agenda control)和决策实施(decision implementation)上有很大的自主性，因此国际经济组织中的官僚可能为了维护自身利益而抵制美国对其决策的影响，在这种情况下，美国可以使用断绝资助这样的硬手段来主导国际经济组织的决策。
委托—代理问题是合同关系的中心问题，委托—代理问题产生的原因是委托人和代理人之间所持有信息的不对称，即通常代理人知道的比委托人要多，所以代理人可以做手脚来谋取私利。标准的委托代理模型有三个假定：首先，委托人和代理人之间的信息不对称，代理人在自己领域的信息多于委托人，信息不对称为代理人违背委托人偏好提供了客观空间；其次，委托人和代理人之间的目标存在冲突，目标冲突为代理人谋取私利提供了动机；最后，委托人和代理人都是理性人，追求个人利益最大化。在这三个假定下，代理人一定会做出损害委托人利益的行为。
用委托—代理模型分析国际经济组织行为需先找出其委托人和代理人，通常想到的是将缔约国作为委托人，将组织内部官僚作为代理人，两者的关系是合同关系。但是，国际经济组织普遍存在多重委托和多重代理问题，主要是由于国际经济组织内部科层结构所致。通常国际经济组织由三个级别的机构构成：权力机构(会员大会、理事会、股东会)、执行机构(由权力机构选举产生)、行政机构(秘书处)。权力机构对于执行机构和行政机构都是委托人，但是执行机构对于行政机构也是委托人。权力机构和执行机构通常都是由各国代表构成，通常情况下各国对待一个项目的态度不总会完全相同，委托人之间的偏好与利益无法总是保持一致。在这种情况下，为防止几个大国操纵国际经济组织，其他国家会倾向于为行政机构赋予更多的权利，因而，行政机构会具有一定自主性，可以利用其所持有的项目筛选权、专业知识和提供信息报告的技术优势来为自己谋私利。因此，国际经济组织的决策结果不一定符合所有委托人的利益(除委托人利益一致的情况)，有时会符合行政机构的利益。
有这样一个案例，在20世纪80年代，世界银行资助的一些项目在巴西和印度尼西亚造成巨大的环境灾难。在这种情况下，世界银行受到了国际环境保护主义者联盟的抗议，该联盟还对世界银行的员工进行游说，以求世界银行改变贷款政策。但是，银行的政策没有任何动摇。在直接向世界银行申诉失败后，环境保护主义者转而游说发达国家的政府，尤其是美国。环境保护主义者的申诉受到了美国政府的重视。在20世纪80年代中期，美国国会对世界银行发出威胁，如果世界银行不改变其贷款政策，美国将拒绝在未来向其提供资金。在这种情况下，世界银行对自己的贷款政策进行了轻微的改变，但是并未发生实质性的变化。世界银行的举动迫使1994年美国国会停止了向世界银行的十亿美元供应，美国、欧洲和日本在执行董事会代表的同时要求世界银行做出实质性的改革。此后不久，世界银行在投资组合中加大了环境保护贷款所占比例，并且减少了对一些有害环境的项目进行投资。
就这一案例来看，世界银行的行政管理机构在一定程度上具有独立于委托国的相对自主性，其可以不顾主要股权国的威胁来保持其政策的延续。但是，当主要股权国采取诸如断绝资助这样的强硬手段后，世界银行的行政管理机构便进行了实质性的政策改革。这意味着，国际经济组织的自主性是有限的，即只有在主要股权国默许的情况下，国际经济组织才有一定的自裁权，而当其同主要股权国在具体事项上存在分歧时，主要股权国仍能通过断绝资助这一手段来改变其决策。因此，我们不应夸大国际经济组织的自主性，在涉及主要股权国利益时，股权国意志仍然是国际经济组织的决定性因素。
六、总 结
通过上述研究，笔者找到了主要股权国美国主导国际经济组织决策的两个手段：意识形态和断绝资助。在现实生活中，这两个手段往往是相互交织在一起使用的。比如，意识形态手段是大国影响国际经济组织决策行为的常量，一直贯穿于国际经济组织决策过程中。但是，对于科学研究来讲，这样的区分还是有意义的，因为它可以让我们更为清晰地观察和理解在国际经济组织决策中发挥作用的具体机制。
国际经济组织的主要股权国在通过国际经济组织实现其政治利益的同时，需要借助意识形态手段来延续国际经济组织的合法性和国际声誉。倘若美国一直通过硬手段断绝资助来操纵国际经济组织的决策行为，那么国际经济组织的合法性和独立性将受到很大的质疑，这将使其遭受到来自绝大多数受到不公待遇国家的挑战，从而影响到国际经济组织的生存，进而削弱美国利用国际经济组织实现其国家利益的效用。在这种情况下，透过接受新自由主义经济意识形态教育的组织工作人员、具有权威的技术官僚、设立精细的制度规则和复杂的科层制来影响国际经济组织决策，会掩盖国际经济组织决策行为背后的大国因素。具体而言，意识形态和官僚体制会强化贷款国官僚对国际经济组织决策行为具有独立性的认知，将贷款过程中产生的问题归结于自身条件的欠缺，最终使国际经济组织在国际社会的合法性得以延续。
最后，笔者想要强调国际经济组织行为背后的权力转换机制，即强国通过国际经济组织将权力(power)转化为霸权(hegemony)，使得权力在世界范围内的施展具有合理性与合法性，这正是西方国家在相对权力大幅下降之后仍能在国际政治中发挥主导作用的重要原因之一。依据上文，实现这种权力向霸权转换的机制至少有两个，即意识形态和官僚体制。反观中国，在经历了国力的快速提升后，绝对权力和相对权力已有了很大的提升。但是，我们应当认识到，中国经济增长趋势正在慢慢放缓。在这种情况下我们需要思考如何构建符合中国自身利益的权力转化制度(如金砖银行、亚洲基础设施投资银行)，使现有的权力长期得以稳固，使其合法而有效地为我国的发展服务。对于如何通过制度有效实现上述权力转换，我们有必要对现有主要股权国影响国际经济组织决策的方式进行透彻的了解。
2017-06-29
刘岚雨
(1990—)，男，青海西宁人，清华大学社会科学学院博士研究生，主要从事国际组织研究;陈
琪
(1968—)，男，江西彭泽人，清华大学社会科学学院长聘教授，主要从事中美关系、全球治理研究。D813
A
1000-5072(2017)10-0011-06
[责任编辑
王治国
责任校对
王景周
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