方政府融资平台公司风险改革探索

李铮铮

[摘要]地方融资平台因其承担的投资规模大、债务多、与地方政府关系紧密受到关注，本文通过分析平台公司及其债务近年大规模扩张的原因和风险，提出地方政府融资平台风险需从平台公司改革入手，与民间资本合作，渐进式整合地方融资平台公司，推进地方政府信用评级，自上而下改革平台公司负责人晋升机制。

[关键词]融资平台 地方政府

近年来，我国地方政府成立了大量的地方政府融资平台公司，这类平台公司通过地方财政作为担保向金融机构借款，短期内筹措了大量资金，主要投向投资规模大、回报期长的基础设施、拆迁安置等项目。这种融资方式能在地方财政能力不足的情况下对地方基础设施建设、城镇化、拉动地方就业上功不可没，同时带来的风险也不可忽视，本文旨在提出相关建议促进平台公司发挥作用的同时规避因债务、腐败带来的财政和金融风险。

一、融资平台公司及其债务近年大规模扩张的原因

（一）政府需要大量资金为社会提供公共物品

基础设施、市政工程等公共物品投资规模大、资金回收期长，还伴有拆迁安置等不菲的费用，仅靠财政收入向社会提供公共物品已经满足不了当今城市建设速度。我国预算法中禁止政府借债，因此地方政府另辟蹊径，成立平台公司，以平台公司为项目业主，并为其配置相关的资源、资产，2008-2013年期间政府在平台公司贷款时提供财政承诺、人大决议等为其贷款兜底，近年政府与平台公司签订委托代建协议，相当于书面承诺平台公司对政府的应收款，为其融资提供条件。

（二）融资平台与地方官员晋升激励关系密切

融资平台能在短期内获得大量的社会投资，大幅提升当地GDP，将极大影响到地方官员的政绩，从而影响其升迁。地方政府每一届领导班子及主要官员的任期是5年，地方政府官员为了在任期内实现快速的经济增长目标，加大投资是短期内最快捷方便的手段。

（三）爭取上级资金需要贷款匹配

上级政府在划拨地方资金时要求地方政府匹配一部分自筹资金，地方政府为争取到上级政府资金，实现自身利益最大化，通过地方融资平台筹集资金不可避免。

二、地方融资平台公司风险

（一）债务风险

偿债能力风险。地方政府真正能用于偿付投融资平台债务的真实可支配财力主要为土地出让金以及来自地方一般预算收入的部分资金安排。由于近年地方政府靠挂卖土地的基金收入大幅下降，税收收入也同比减少，地方政府往往在保障基本运行支出及必须的民生支出后，可安排用于其它支出的财力非常有限，因此，将偿债计划纳入预算范围难度较大。

债务管理风险。以西南某市为例，从2008年-2013年期间，融资平台公司贷款期限一般为5-8年，债务期限较长，某些政策性银行贷款时间更长，高达20年。融资平台法定代表人和高级管理层换届调离的期限一般为3年左右，地方融资平台公司董事长一般由当地国资办任命，但董事长、总经理等高级管理层大多是公务员或者事业编制人员，这类人的任职实际上是由当地组织部来进行调配，所以即使未来累积的债务风险巨大，在风险来临之前，这些高管已经调离该岗位，因此，管理层的变动制度使得融资平台公司债务风险进一步加大。新一届的企业管理人员接手融资平台公司已经带有大量的债务，在没有收入，或收入暂时无法实现的情况下，这些债务只有通过再一次的借新还旧形成新的债务，债务雪球越滚越大。

（二）腐败风险

在地方财政收入有限情况下，地方政府官员为了提高自身晋升机会，会采取各种手段攫取金融资源（刘瑞明和白永秀，2007），地方政府会在年初制定平台公司融资目标，目标与平台公司负责人年末考核挂钩，平台公司负责人又具有横跨政商两界的“双重身份”，对金融机构有着很强的影响力，可以通过各种隐形方式对金融机构信贷配置施加行政干预（刘煜辉和陈晓升，2011），当地金融机构负责人与政府有千丝万缕的联系，为与政府搞好关系，拉到更多的存款资源，实际上，地方的官员、平台公司管理者、金融机构负责人三者形成了一种利益共同体，当行政意志凌驾于决策程序之上，企业监管缺乏统一有效的技术手段，市场又拥有足够的权力寻租空间时，一方面加大了平台公司和金融机构的隐形成本，也加剧了地方官员、公司高管、金融机构负责人的腐败风险。

三、关于地方融资平台风险的三点建议

（一）引进民间资本，渐进式整合地方融资平台

地方政府应组织理清经营性和公益性平台公司，对经营性项目引入民间投资，不仅能激发民间投资积极性，也能缓解政府债务压力，按照项目的不同性质再来成立不同类型新的公私合营模式的投资公司，可以带来良好的竞争环境，促进地方经济进一步发展，政府可在民间投资进入后稳健经营后退出股份。公益性项目一部分纳入公私合营的投资公司，一部分由政府出资成立新的平台公司，将公司债务证券化，逐步引入民间资本。

（二）推进地方政府信用评级

引入市场权威并与地方政府无利益关系的风险咨询评估机构对公司治理、债务风险、财务管理等进行定期评估，逐步来建立一个有效的地方政府债务监控系统，为中央政府监督地方政府债务状况提供参考依据，避免债务风险的发生。

（三）自上而下改革平台公司负责人晋升机制

以西南某市为例，该市融资平台公司由当地财政局负责管理，人事任免由国资办（后并入财政局）批复，高管工资实行年薪制，监事会成员为财政局国资科人员和纪检人员构成。

由于平台公司负责人由地方官员兼任，平台公司负责人晋升机制实质上与地方官员晋升激励实质上是同一回事，但平台公司因其特殊性，对地方官员涉及融资平台管理人员的建议出台不同于传统官员考核的新规。引入市场权威并与地方政府无利益关系的风险咨询评估机构对公司治理、债务风险、财务管理等进行定期评估，并将评估结果纳入对公司负责人的考核成绩中，分管平台公司的政府官员考核也适当引入评估结果，明确风险责任，自上而下改革平台公司管理模式。endprint