浅析事业单位绩效审计存在的问题及对策

苗雨君　康晓慧

[摘要]事业单位作为提供公益服务的主要载体，在我国经济社会发展中扮演着重要角色。绩效审计已成为众多国家审计的主流，其作用日渐凸显。我国也在大力推进绩效审计的改革步伐。通过对事业单位绩效审计内涵的梳理，阐述高等学校事业单位绩效审计的主要内容和存在的问题，并提出改善高等学校绩效审计的对策建议：借鉴国外先进的绩效审计经验；提升高校绩效审计的独立性；建立健全高校绩效审计评价体系；提高高校审计人员的素质；完善高校绩效审计相关的法律法规。

[关键词]事业单位；绩效审计；“3E”；高等学校

[中图分类号]F239

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）09-0158-03

事业单位绩效审计是我国政府财务管理监督中的重要环节，也是事业单位审计的核心。随着社会主义市场经济的不断发展与完善，我国事业单位绩效审计也面临着新的机遇与挑战。本文通过对高等学校事业单位绩效审计存在问题的探究，提出解决问题的相关对策，以期完善我国事业单位财务管理制度，促使事业单位合理有效使用资产，从而健康稳步发展。

一、国内外研究现状

（一）国外研究现状

绩效审计产生于20世纪40年代，70年代以后，绩效审计在美国、加拿大、英国、澳大利亚等国得到迅速发展。阿瑟·肯特（1948）在美国杂志《内部审计人员》上发表的《经营审计》一文中第一次提出了“绩效审计”。最高审计机关国际组织第九届国际大会（1977）正式确立了绩效审计的地位，指出除了财务审计，还存在着另一种类型的审计，即对政府工作的经济性、效率性和效果性进行的审计，并将其命名为绩效审计。BarZelay（1997）对各国政府绩效审计的统一性和差异性进行比较，并解释了各国绩效审计产生差异的原因。

（二）国内研究现状

我国对绩效审计的研究始于20世纪80年代。陈颖源（1985）的《管理审计与规划审计》是国内较早谈及绩效审计的著作。吴彦芳（1995）在《国外的政府绩效审计》中，详细介绍了国外政府绩效审计的特点：审计方法的综合性；审计方法的规范化；审计机构和审计人员的独立性；政府绩效审计是政府审计发展的国际大趋势。汪蕊（2009）在《行政事业单位绩效审计模式探讨》一文中认为我国已具备了全力推进行政事业单位绩效审计的初步条件，构建了行政事業单位绩效审计模式基本框架，并提出了推进行政事业单位绩效审计发展的建议。曾宁东（2016）在《事业单位绩效审计中常见问题及对策研究》中指出了事业单位绩效审计的必要性，分析了绩效审计中的常见问题，并提出了事业单位绩效审计的改进措施。

二、事业单位绩效审计基本内涵

（一）事业单位的内涵

2014年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中第四条指出：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”事业单位具备以下特征：属于社会服务组织；提供公共服务；不以营利为目的；具有知识密集性；经费来源国有化。

（二）绩效审计的内涵

绩效审计是指对被审计单位在履行职责过程中对资源使用的经济性、管理的效率性、效果性进行的监督、检查和评价，并提出相应改进意见，为管理决策提供参考。绩效审计在我国具有下列特征：主要以国有企业为审计对象；大多数由公司内部审计部门实行；以事后审计为多，事前审计较少，事中审计则更为少见。

绩效审计又被称为“3E”审计，因此本文主要从绩效审计的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）这三个要素来阐述绩效审计的主要内容。经济性指以投入最少的资源来获得一定数量和质量的产出，主要关注资源投入和使用过程中节约或浪费的程度以及资源使用的合理性，目的是追求成本最小化，并及时发现不经济的事项。效率性指投入资源与产出成果之间的关系，包括以一定数量的资源投入获得最大的产出以及以最小的资源投入获得一定的产出，主要关注支出是否讲究效率。效果性指从事经营管理活动实际取得的成果与预期效果之间的关系，主要关注预期目标的实现程度，目的是促进被审计单位改善管理水平，提高活动产生的效果。

（三）事业单位绩效审计内涵

事业单位绩效审计是指由专门的机构和人员对事业单位各部门经济活动的经济性、效率性和效果性独立地进行审查、分析，评价其经济资源使用效益及效果是否与预期目标相一致。事业单位绩效审计以社会效益为主的原则，以质量审计与数量审计相结合、短期效益与长期效益兼顾、可比性与可操作性相结合以及间接性为原则。

三、高等学校绩效审计的主要内容及存在的问题

（一）高等学校绩效审计的主要内容

我国高等学校的绩效审计工作正处于初步发展阶段，缺乏系统性和完整性，传统的财务收支审计依然居于主要地位。绩效审计在高校审计中占比较低，且只在个别项目中使用。在审计实践中，高校开展绩效审计的内容和意义尚不明确，也没有统一的绩效审计标准和完善的绩效审计评价体系可供参考，在绩效审计方面取得成功的高校案例更是不为多见。因此，如何有效实行绩效审计，使绩效审计在高校审计中发挥最大作用，是目前高校审计亟须解决的问题。高等学校绩效审计主要内容包括：从主管部门的角度，主要审查经费使用是否正确，是否存在公款私用现象，专项经费是否做到专款专用，以及资金投入方式是否科学等；从高校自身的角度，主要审查经费是否得到合理、节约的使用，学校的管理活动是否真实、有效，取得的成果是否达到目标并且带来效益，是否满足社会及公众的需要。具体来说，可以从以下几个方面进行审计：一是审查高校的预算编制和计划执行情况；二是审查经费的使用是否合理、有效，是否存在浪费现象，是否做到专款专用；三是审查计划及预算的实现程度；四是审查人员编制是否合理；五是审查科研教学取得的效益，是否满足社会的需求。

（二）高等学校绩效审计中存在的问题

1.审计工作存在滞后性

高校绩效审计工作起步较晚，发展还不完善，目前的主要工作内容还停留在传统工作范畴，对于一些新的理念和新的方法吸收较少，在审计的立项方面还存在着不够准确和科学等问题，不能够准确理解政府相关决策的内涵，使得开展绩效审计工作的导向产生偏差。此外，我国目前对于高校事业单位绩效审计工作多数都采用的是事后再进行审计与分析的方法，这就使得绩效审计工作的效果不能充分展现出来。同时，高校在进行绩效审计工作时，对于一些普遍存在的、倾向性严重的问题并不能够及时发现，绩效审计工作存在形式化问题。

2.内部审计机构和人员缺乏独立性

我国事业单位审计属于行政体制，审计结果需向政府汇报，并且审计结果大都不对外公开。虽然大多数高校设有内部审计机构，但是内审的作用并没有得到有效发挥，高校审计人员的独立性受限，缺乏对高级管理层的审计权限，存在信息不对称、审计职能弱化的问题。在绩效审计开展时，高校领导及工作人员审计意识不强，没有引起足够重视，同时一些工作人员出于自身利益着想，不希望受到审计监督，对绩效审计工作不配合。

3.审计理论基础薄弱

高校开展绩效审计的时间不长，国内学者对绩效审计的研究大多只限于表层，理论研究比较零散，目前我国还没有建立一套完善的高校绩效审计评价体系，而绩效审计的内涵丰富，具有系统性、全面性、综合性、审计方法多样等特点，因此高校绩效审计缺乏理论基础。绩效审计评价标准是决定绩效审计工作能否顺利进行的重要因素，理论基础的缺乏在一定程度上制约了高校绩效审计的开展。

4.审计人员的素质有待提高

目前高校的审计人员大多对财务工作比较熟悉，而对审计工作特别是绩效审计工作不够了解，在现代审计技术与方法的应用方面比较陌生，存在知识结构单一、专业素质较低、综合分析问题的能力不高、工作能力不强等问题。同时审计对象的复杂化、方法的多样化、内容的扩大化，也加大了绩效审计的难度。

5.缺乏相关法律法规支撑

目前，《宪法》、《审计法》、《审计准则》三个层次的法律法规并没有对绩效审计做出明确的规定，对于高校绩效审计的实施也就更没有统一的规定，各高校仅仅使用自己制定的绩效审计准则，缺乏统一的、可供参考与借鉴的依据。在绩效审计工作中缺乏健全的法律法規，不利于对各个环节进行强有力的监督，对一些专项拨款的项目也做不到切实的考核，这都不利于绩效审计在高校中有效开展。

四、改进高等学校绩效审计的对策建议

（一）借鉴国外先进的绩效审计经验

绩效审计在西方发达国家已有几十年的历史，在美国、加拿大、英国等国家已经较为成熟，我国高校绩效审计工作起步较晚、具有滞后性，可通过借鉴国外经验，建立适合我国国情的高校绩效审计体系。可通过访问交流或查阅国外关于绩效审计研究的书籍、杂志，以及邀请国外学者到高校交流的方式，获取绩效审计经验，同时还可积极参加国外机构组织的绩效审计相关培训活动等，不断提高绩效审计水平。

（二）提升高校绩效审计的独立性

高校绩效审计工作进行得如何，独立性好不好，更多地取决于学校高层管理者的重视程度。为了确保绩效审计的独立性，高校应该单独设立内部审计机构，审计工作应由校长直接领导，审计处长对校长直接负责，这样才能保证绩效审计工作的独立性，最大限度地实现审计工作的权威性、公正性、有效性，更好地发挥绩效审计的作用。也可以进行各高校的联合，来加强绩效审计的力量。同时，还应积极宣传绩效审计的重要作用，转变审计理念，树立绩效审计观念，提高绩效审计意识，重视绩效审计。

（三）建立健全高校绩效审计评价体系

高校作为国家教学和科研的主力军，应深入研究绩效审计理论，注重应用国外先进审计案例引导审计工作实践，通过学术交流、专题研究等方式，创新绩效审计理论与方法。高校绩效审计评价体系要体现绩效审计的“3E”要素，即资源利用的经济性、管理的效率性、活动的效果性，还应做到财务指标与非财务指标相结合，定性分析与定量分析相结合。通过结合我国现阶段的审计工作和高等学校自身的水平，参考《中国高等教育绩效评价报告》中的绩效评价指标体系，以及借鉴国外高校先进的绩效审计评价体系，建立一套行之有效的、科学的高等学校绩效审计评价体系。

（四）加强审计队伍建设，提高审计人员素质

要将具有绩效审计工作实践经验的人员充实到高校审计队伍中，同时加强对高校现有审计人员的培训，调动审计人员的积极性，学习审计理论和相关案例，熟悉绩效审计的操作方法与程序，培养综合分析问题的能力，将审计工作的重点放到绩效审计工作上。此外，加强审计人员的社会责任意识和思想道德素质，明确审计人员的职能与分工，规范审计行为，提高服务意识。

（五）完善高校绩效审计相关的法律法规

高校开展绩效审计工作需要有法律法规作支撑，国家应通过立法确立绩效审计的重要地位，明确绩效审计的内涵、特点、必要性、实施标准、操作方法、程序等，不断完善我国绩效审计的法律法规，使得我国绩效审计工作的开展有法可依，有章可循。

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（责任编辑：郭丽春刘茜）