关于推行罚没物品公物仓管理研究

彭岩

[摘要]通过专题调研和实地考察、学习借鉴先进经验和成功做法，结合黑龙江省实际，加强和规范罚没物品和行政事业单位收回资产管理，提出推进黑龙江省公物仓管理的基本思路建议。

[关键词]公物仓；罚没物品

[中图分类号]F1237

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）09-0151-03

为了加快推进全省财政公物仓（即保存、处置罚没财物和行政事业单位收回资产的实物仓库及其管理系统的总称）建设，全面加强和规范罚没物品和行政事业单位收回资产管理，通过组成专题调研考察组，在黑龙江省内调查摸底的基础上，先后赴吉林省、深圳市、广州市南海区、青岛市财政部门和北京市工商局，对财政公物仓建设和管理情况进行了实地考察和全面调研，并在学习借鉴五省市先进经验和成功做法的基础上，结合黑龙江省实际，研究提出了推进黑龙江省公物仓管理的基本思路建议。

一、基本做法和先进经验

通过调研吉林省、深圳市、广州市、南海区、北京市，五个省市区公物仓建设和管理工作，总结出突出特点是起步早、起点高、标准化，而且机制健全、管理规范、效果明显。

一是从基础设施建设情况看，五个省市公物仓建设一般采取政府投资建设和租赁库房、场地两种形式。其中，吉林省、深圳市、广州市南海区、北京市工商局采取的是政府投资建设的形式，青岛市采取的是租赁的形式。

二是从公物仓的管理模式看，主要有三种模式：第一种是财政部门单独设立公物仓管理机构。如吉林省和深圳市都在财政内部单独设立了事业单位，专门负责公物仓管理；第二種是由财政部门和主管部门现有相关机构管理。如：青岛市公物仓由财政局统计评价处负责管理，北京市工商局公物仓由计划财务处负责管理；第三种是市场化运作的模式。如广州市南海区财政部门没有设立专门的公物仓管理机构，日常管理委托公开招标确定的仓储服务公司负责，财政局定期支付委托管理费用。

三是从管理范围上看，可分为三类：一类是广义的公物仓，即管理所有罚没物品、行政事业闲置资产及待调拨资产，如吉林省；一类是只存放罚没物品，如深圳市、广州市南海区、北京市工商局公物仓；一类是对举办大型活动、设立临时机构所需资产的统一配置和处置，如青岛市公物仓。

四是从机制建设上看，各省市在物品的入库、保管、出库、处置等方面都制订了比较完善的管理制度。主要做法是：在入库管理方面，对所有查扣的涉案物品开具的单据都严格编号、逐一登记，并制定了相应的工作考核办法，确保罚没物品及时、规范入库；在处置管理方面，做到了“三个严格、一个规范”，即：严格期限管理、严格审批管理、严格分类处置和规范处置渠道；在监督管理方面，在公物仓管理的整个工作流程中，始终突出了纪检监察部门的监督职能，确保了公物仓管理发挥规范执法、防治腐败的治本作用，由纪检监察部门对各项制度的执行情况和公物仓管理开展效能监察和日常监督检查。

五个省市在公物仓体系建设和管理方面，主要在以下几个方面值得借鉴：

一是思想认识到位。要做好公物仓建设和管理工作，首先必须取得各级政府和财政部门领导的高度重视和大力支持，必须努力提高各执法机关和执法人员的思想认识，并争取密切配合。通过开展学习检查活动、严肃处理违法问题、举办管理成果示范等措施，统一思想认识，加大推进力度。

二是制度建设先行。各省市的实践表明，只有不断完善、配套的相关规章制度，才能保证公物仓管理有章可循、有的放矢、规范操作。如吉林省依据《吉林省罚没和扣押财物管理条例》，先后出台了《吉林省罚没物品管理实施办法》、《吉林省扣押财物管理实施办法》、《罚没办物品管理配套制度》，在实践中收到了较好效果。北京市工商局先后制订出台了《北京市工商管理局公物仓管理办法》等一系列配套制度，既保障了执法主体的依法行政，又保证了公物仓的良性运转。

三是部门之间的高效配合。实践证明，只有政府大力倡导，财政部门全力推进，执法机关积极配合，公物仓才能够顺利启动、平稳运行，并取得实际效果，发挥应有作用。

四是严格管理。从各省市的做法看，从物品的入库到出库，全过程都做到了严格按工作流程运行。在物品接收方面，以执法机关、单位自行送缴为主，并积极探索到执法单位或执罚现场接收罚没、扣押物品的新路子；在物品保管方面，根据各类物品的不同属性和所在地域不同，分别实行了公物仓保管、委托相关机构就地保管和委托市县财政保管相结合的管理方式；在物品处置方面，分别采取拍卖、变卖、捐赠、销毁等方式处置，对假化肥、假种子等特殊物品，采取定向出售的处置方式。

五是监管模式不断创新。如北京市工商局公物仓实行“一级管理、三级运行、四机构制约”的管理模式。“一级管理”就是计划财务处作为全市工商系统公物仓体系的最高管理机构，统一对全系统罚没物品进行接收、保管、处置；“三级运行”就是建立市、县、区三级实物管理系统；“四机构制约”就是财务、法制、纪检、执法处室四个部门相互制约、相互协调。

总的看，各省市多年来的成功实践表明，加快财政公物仓体系建设，全面加强对罚没物资和行政事业单位收回资产的统一、规范管理，不仅具有直接的经济效益，同时也具有良好的政治和社会效果。一是有利于规范行政执法行为，防止国家财产流失。对罚没物资和行政事业单位收回资产实行统一、规范的公物仓管理，从各执法机关的执法人员填写扣押（查封）决定书和财物清单，到罚没物品入库、处置等各个环节都有明确、详细的要求，并做到了按规定程序运行，不仅有效规范了行政执法行为，也从体制和机制上有效防止了国有财产流失。二是有利于促进党风廉政建设。对罚没物资和行政事业单位收回资产实行统一、规范的公物仓管理，有利于从根本上实现执法办案与保管、处置罚没物品相分离，能够有效解决以往执法办案过程中，罚没物品管理和处置工作职责不清、分工不明、管理粗放的问题。不仅有效保障了国家的利益，也有利于堵塞一线执法工作中的漏洞，有效防止执法机关工作人员不廉洁行为的发生。三是对罚没物资和行政事业单位收回资产实行统一、规范的公物仓管理，不仅有利于促进罚没物资和行政事业单位资产管理的规范、公开、透明，也有利于使各执法对象和社会各界了解执法机关执法维权的具体过程和工作程序，从而取得社会各界的理解和支持，有效化解了工作矛盾，融洽了干群关系。

二、黑龙江省公物仓的基本现状

从全省的情况看，虽然与外省相比，各级财政基本都建立了专门的罚没管理机构，但全省各级财政的公物仓推进和管理工作仍相对滞后。截至目前，全省大部分地市还没有与省外管理水平相近的现代化公物仓。只有少数市本级初步建立了公物仓雏形，并仅限于对部分罚没物资的管理。

从省级罚没物资和行政事业单位收回资产的管理情况看，虽然实行了统一管理，但目前省级财政部门还没有建立专门、规范的公物仓，省级各执法單位的罚没物资和各行政事业单位收回的资产基本实行临时寄存和分散、委托管理。对于其他执法机关的罚没物品也始终无法实行统一接受和集中管理。据初步调查，目前，省本级主要执法单位每年收缴的各种罚没物资（不包括行政事业单位收回的车辆等资产）至少需要2000—3000㎡的标准库房和至少6000—8000㎡的露天场地。

从各地市罚没物资和行政事业单位收回资产的管理情况看，目前，公物仓管理初见雏形的只有两个市本级。其中：一个公物仓始建于1987年（当时名称为罚没物品仓库，2003年更名为财政仓库），2007年市财政局投资1000万元进行了扩建改造，占地面积1.5万平方米，建筑面积1.3万平方米，内设10个物品仓库和办公室、食堂等，并安装了监控报警装置。目前仅存放几台公安部门罚没的报废和无手续车辆及少量罚没物品。另一市公物仓由市财政局罚没办负责管理，分设两个地点：一处位于财政局办公楼内，将一间办公室作为库房，用于存放小件贵重物品，但目前存放的物品不多；一处位于市郊，占地约1万平方米，主要用于存放公安部门扣押的罚没车辆，尚未建设标准库房。

其他地市和县（市）到目前基本都没有建立公物仓，罚没物资和行政事业单位收回资产的管理基本处于分散管理和委托处置状态，只有个别地方财政部门部分介入处置和监销工作。绝大多数地方的财政部门和执法机关都是利用自身现有的办公用房和场所临时仓储罚没、扣押物品及公共财物。

从这次调查特别是从近年全省各市县罚没收支管理工作的检查情况看，随着近年来执法力度的加大、依法查扣物品数量的增多，执法机关罚没物品管理方面暴露出的问题越来越突出。主要表现是：由于公物仓管理体系建设滞后，从物品的入库到处置，规范的管理机制和制度不健全，不及时上缴财政，甚至不上缴财政，擅自处理，罚没物资被调换、损毁；分散存放、部门管理、随意处置以及管理不规范、变价收入滞缴、不缴问题普遍；罚没物品管理、处置不能真正实现与办案机关及其执法人员分离，极易引发国家财产流失、政府行政诉讼和执法人员不廉洁行为等问题的发生。

一是不按规定上缴财政，自行处理罚没（扣押）物品。全省罚没《条例》明确规定，财政部门和执法机关应当妥善保管、及时处理罚没和扣押财物。执法机关应当实行罚没和扣押财物收缴与保管分离，并加强对罚没和扣押财物的财物核算，设立专门账册，建立验收、保管、移交、上缴和对账等管理制度。由于目前省级和绝大多数市县财政部门都没有建立罚没物资仓库，执法机关以此为由，不按规定实行收缴与保管分离，有的罚没物资长期在执法机关保存，有的执法单位收缴后不经财政部门批准，擅自处理。

二是随意占用和私自调换罚没（扣押）物品。如某市财政部门一年收缴扣押的28台涉案车辆，其中有13台被某市公安局、市城管大队、市民政局等单位擅自借用；某市公安局上缴财政部门的罚没物品，由于在办案机关长期存放，部分手表和手机被私自调换，造成了罚没收入的流失。

三是罚没物品拍卖处理程序不规范。虽然大多数市县财政部门对上缴的罚没物品都通过委托拍卖机构进行了拍卖处理，但在具体操作上，没有与拍卖机构签署拍卖委托协议，都是口头或电话委托，而且拍卖佣金从拍卖的成交价格中坐扣，操作很不规范。

四是收回的行政事业单位闲置资产存放分散，管理不规范。

三、黑龙江省公物仓体系建设的思路建议

针对上述问题，借鉴五省市的经验和做法，为全面加强和规范全省罚没物资和行政事业单位收回资产的管理，下一步，必须按照科学发展观和大财政理念的要求，在进一步明确罚没物资和行政事业单位收回资产的管理主体和财政属性的基础上，创新体制、完善机制、归口管理，按照“统筹规划、科学布局、先行试点、分级负责、分步实施”的原则，加快推进统一、规范的公物仓管理体系建设，进一步加大罚没（扣押）物资和行政事业单位收回资产的监管力度，确保国家财产安全和变价、处置收入及时足额入库。按此思路，提出以下建议：

一是加快健全和完善公物仓管理制度。在借鉴其他省市的成功做法的基础上，按照《条例》有关规定和省政府办公厅《关于转发省本级非税收入收支管理暂行规定的通知》要求，会同有关部门适时研究制定关于加强和规范省本级罚没物资和行政事业单位收回资产管理的规定，进一步明确罚没物资和行政事业单位收回资产的管理主体和财政属性，具体明确移交、保管、拍卖和处置程序和方式，提出规范管理的工作要求和纪律要求；制定出台省级罚没物资和行政事业单位收回资产上缴交接、评估鉴定和拍卖处理程序；进一步明确和理顺省级扣押款、保证金管理规定；建立健全监督检查和激励约束机制以及相关制度、办法；加快非税收入管理信息平台建设，逐步实现罚没物资和行政事业单位收回资产管理的规范化、制度化、信息化。

二是尽快启动省级公物仓建设。根据当前省本级罚没物资和行政事业单位收回资产的管理现状特别是省长关于“对罚没物资和收回的行政事业单位资产要实行公物仓统一管理，对收回的行政事业单位大宗资产主要通过拍卖形式处置”的指示精神，建议按照“先省级、后地市”的原则，先期启动省本级公物仓建设。在公物仓建设上，可采取三种方式：一种方式是“租”，即租用部队或厂矿的闲置场所和仓库。选择其在省会的并具备基本条件、又相对比较安全的空闲场所和厂（库）房，进行简单维修完善即可投入使用。以后，只需支付一定的租赁和管理费用；第二种方式是“调”，即在省直部门和单位现有的闲置资产中选择具备条件的场所，按规定进行无偿调剂作为财政公物仓，但可能受到现有条件限制；第三种方式是“建”，公物仓，省级单独建设和管理标准化公物仓，可以一步到位。

三是及时制定总体实施方案。建议在借鉴省内外经验和做法的基础上，及时研究制定我省财政公物仓体系建设和发展的总体实施方案，明确指导原则、总体目标、标准要求、建设布局、实施步骤、资金投入、管理方式、运行机制等内容，要求各地市全面推行罚没物资和行政事业单位收回资产由财政部门实行集中统一管理。具体实施步骤是：拟在三年内，分三个阶段实施。第一阶，启动省本级公物仓建设，同时，选择具备一定条件的1—2个地市进行试点；第二阶段，在及时总结试点经验的基础上，进一步扩大试点；第三阶段，在全省全面推广。最终形成以绝大多数地市公物仓为主体、以省级部门和战线公物分仓为补充的全省财政公物仓管理格局。在建设方式上，各地可根据实际情况，自行选择选址新建、租用场所、闲置资产调用等多种方式。在管理运行上，坚持财政统一集中管理的模式，并实行专人负责、规范管理。在资金投入上，按照分级负担的原则，在试点阶段，对省里确定的试点地市，省级财政按照实施完成情况给予适当补助，以调动地方的积极性。

四是加大宣传和监督检查力度。做好公物仓建设和管理工作，必须取得各级政府和财政部门领导的高度重视和大力支持，努力提高各执法机关和执法人员的思想认识和规范执法意识。通过进一步加强对《罚没和扣押财物管理条例》的深入宣传，明确罚没物资管理的重要性，提高各执收执罚单位每名执法人员对罚没物资管理重要性的认识。通过开展学习检查活动、严肃处理违法问题、举办管理成果示范等措施，进一步规范罚没物资管理，加大推进力度，将《罚没和扣押财物管理条例》真正落到实处。

（责任编辑：顾晓滨）