西部民族地区政府生态责任追究机制创新研究

陈景森

[摘要]西部民族地区政府生态责任追究机制的构建对于推动西部民族地区生态环境领域的依法治理和生态文明建设具有重要意义，其目的在于尽量减少政府因生态责任缺失而造成的负面影响，实现环境法治和保障公众环境利益。通过阐述西部民族地区的生态现状、生态及责任机制存在的问题，进而创新性地提出完善西部民族地区政府责任追究机制的有效途径。政府应当通过责任嵌入、信息公开、制度建设、队伍建设、环境立法等内部运行机制和合作共治、宣传教育、绩效评估、强化监督、多元问责等外部配套机制来实现生态责任的追究。

[关键词]西部民族地区；政府生态责任；追究机制；途径创新

[中图分类号]F0615

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）09-0083-03

自西部大开发和国家东部产业向中西部转移以来，我国西部民族地区在经济建设取得巨大进展的同时也对生态环境造成了极大破坏，存在着不容忽视的生态环境问题：土壤板结程度加剧、毒害物质污染、水土流失恶化、草原和森林覆盖率骤减等。《中国西部经济发展报告》中指出，虽然西部民族地区在局部范围内环境质量有所改观，但整体的生态环境脆弱、治理能力欠缺等问题没有得到根本性的改变[1]。研究和建立西部民族地区生态责任追究机制不仅是解决生态问题的关键途径，而且是追踪定位责任问题的重要举措，这与当下我国极力主张的“责任政府”不谋而合。因此，有必要建立生态责任追究机制以解决西部民族地区环境治理问题，实现西部民族地区的可持续性发展。

一、概念及范围界定

（一）西部民族地区的范围界定

西部民族地区是指我国的西北、西南民族地区，具体包括新疆、西藏、新疆、广西、内蒙古五个民族自治区以及四川、云南、青海、贵州、甘肃五省。该地区土地广袤、疆域辽阔，其土地面积接近全国的2/3，人口仅为全国的1/4。

（二）生态责任追究的概念界定

生态责任追究是对政府及其相关主体的责任界定，要求对盲目决策，导致严重生态问题的官员进行责任追究，是一种将政府生态责任落实到具体行动中的管理模式。不同的学者对于环境责任追究有不同的看法。范俊荣（2009）认为环境问责制追究的对象是在环境治理过程中造成负面影响的政府环境部门的官员[2]。肖萍从环境问责制的理论出发，认为主体、客体、程式、方法等内容构成了环境保护问责机制[3]。康建辉等认为环境问责制是政府及其相关部门依据特定程序对因个人行为不当造成的环境违法行为开展责任追究[4]。结合各学者的理论研究，简单来讲，生态责任追究就是“谁出了差错，谁承担相应责任”[5]。

二、西部民族地区的生态及责任机制问题

（一）西部民族地区的生态问题

1.水资源匮乏，利用程度低。西部民族地区的大部分地区属于沙漠、高原、盆地等地理类型，由于气候干旱少雨，再加上气候变暖，很多湖泊都干化为盐湖，导致很多水库都未能达到设计蓄水位，加剧了用水的紧缺。此外，西部民族地区在水资源的开发利用上效率较低，而且因使用不当、技术不达标所造成的水资源浪费相当严重，导致生活、生产方面的缺水现象持续发生。

2.水土流失严重，植被破坏大。据相关资料统计，西部民族地区的平均植被覆盖率仅为5%，更严重的西藏高原北部甚至未达到1%。在水土流失面积方面，西部民族地区接近占全国总面积的85%。由于植被破坏大使得植被覆盖率骤然减少，导致大范围的水土流失而且流失程度还在加深，最终造成耕地肥力下降、洪水泥石流泛滥、自然灾害多发等生态问题。

3.环境污染加剧，自然灾害多。西部民族地区借着西部大开发的契机大力发展重工业，降低了工业企业的进入门槛，把那些污染严重和耗资型的产业也带入进来，排放的各种污染物破坏了当地的生态环境，农田、河水、空气等遭到不同程度的污染。人类的不合理活动导致干旱、泥石流、病虫草鼠害等自然灾害频繁发生。

（二）西部民族地区的责任机制问题

1.绩效考核指标不突出。当前，西部民族地区尚未建立科学、规范的干部考核评价标准。一些地方政府在发展过程中将GDP作为干部政绩考核的核心指标，对公共资源不加补偿地使用。虽然这些短期行为能带来短期效应，但却存在长久发展的隐患，甚至会激化社会矛盾。即使目前有些地方已经将生态环保指标纳入干部政绩考核标准中，但是分量和比重尚且不足，难以引起地方政府的高度重视。

2.责任监督机制不完善。长期以来，西部民族地区形成了上级监督下级的监督体制。不同部门、不同级别之间的监管部门未能形成有效的监督机制，社会力量所起的监督作用薄弱。另外，新闻媒体、法院、检察院等第三方监督力量缺乏自主监督的能力，在与相关利益主体交锋时，往往不能作出客观的裁决。而作为被监督的政府，由于权力过于集中且处于监督真空状态，导致其他监督力量难以进行有效的监督。

3.责任追究机制不严格。我国在新修订的环境保护法中明确规定：“地方各级人民政府应对本行政区域的环境质量负责”。但该法律并未对政府及其官员在履行环保责任上的不作为或者在行政管理过程中因滥用行政权力造成重大环境污染事件作出明确的责任追究规定，这就导致很多西部民族地区官员的不作为心态。

4.相关法律法规不健全。西部民族地区的立法速度远远落后于生态治理的发展速度，现有的环境保护法律缺乏对生态责任追究的明确规定，即使有些法律法規有所提及，比如《环境保护法》《全国生态环境保护纲要》等，但也仅是笼统性的规定。虽然西部民族地区在环境保护的法律上进行了一定的完善，但对于生态责任追究方面尚未出台一部完整详细的法律，相关的法律法规亟待健全。

三、完善西部民族地区政府责任追究机制的创新途径

本文将从内部运行机制和外部配套机制构建西部民族地区政府责任追究机制。具体而言就是，从责任嵌入、信息公开、制度建设、队伍建设、环境立法等方面构建西部民族地区政府生态责任追究的内部运行机制；从合作共治、宣传教育、绩效评估、强化监督、多元问责等方面构建西部民族地区政府生态责任追究的外部配套机制（如图1）。

（一）西部民族地区政府生态责任追究的内部运行机制

1.责任嵌入。生态责任追究机制的实现首先要对责任进行嵌入。西部民族地区政府利用手中的公共权力对生态问题进行决策，需要承担相应的政治、法律、经济以及道德上的责任。当前，西部民族地区在决策责任追究方面最大的问题是责任划分不明确，即集体责任与个人责任容易混淆模糊，导致很多时候应当要追究个人责任的，反而被机关集体所代替，未起到应有的警示作用。因此，需要嵌入责任意识，明确政府成员的权利范围和相关责任。

2.信息公开。西部民族地区的各级政府和有关部门应当定期、及时公布生态环境信息，以保证责任追究能落实到位。首先，决策要在公开、透明的基础上进行，通过举行听证会、座谈会等方式了解民众意见；其次，在决策过程中允许媒体现场进行采访报道，并将决策的全程记录下来，通过电视、网络的形式向全社会公布。此外，只要不涉及国家和企业秘密的资料尽可能向社会公布，如生态项目的材料、项目报告书、环境影响评估等资料。

3.制度建设。关于生态责任追究的制度建设方面，西部民族地区政府首先要根据党中央的指导方案，结合当地的生态背景，制定适合当地情况的生态环境方案。在结合实际生态问题和考虑当地生态资源承载力的情况下，制定出适合当地环境的计划方案，并将通过审核的计划方案上升到制度层面。此外，西部民族地区政府应加强对法律顾问的重视，通过专家论证，对不利于环境保护的政策進行修正，从制度上确保政策的有效性。

4.队伍建设。由于执行者是生态环境治理的实际力量，因此生态环境治理关键是要注重生态职能部门的队伍建设，明确相关人员的分工，提高生态行政效率。首先，西部民族地区政府要根据可能出现的实际状况制定可行的制度，为相关工作人员提供可借鉴的指导；其次，做到奖罚分明，通过设立一定的激励措施，奖励为生态治理作出贡献的人员，而对于不作为、乱作为的人员追究其责任；第三，加强生态治理人员个人素质的培养，提升其生态治理能力。

5.环境立法。当前，西部民族地区虽然已经具有一定数量的环境保护和责任追究法律，但仍然存在法律盲区和空白。由于在生态保护和治理过程中存在“违法成本低、守法成本高”的情况[6]，因此有必要建立和健全相关的环境法律体系，加大对违反环境保护的处罚力度，真正发挥生态法律的约束作用。在环境立法过程中，西部民族地区应充分利用地方立法的权力，在不与宪法冲突的情况下，针对当地的实际问题，制定相关的环保法规，明确生态人员职责。

（二）西部民族地区政府生态责任追究的外部配套机制

1.合作共治。西部民族地区政府生态责任的落实在很大程度上取决于政府、企业、媒体、社会群众等多方主体的共同合作治理。首先，政府应增加对生态环境保护的投入，拓宽生态补偿的资金来源渠道；其次，非政府组织作为公众利益的有力代表，要积极引导他们加入到生态追究的各个环节，充分发挥他们在生态追究中的作用；第三，通过建立广泛的公众参与机制，让公众加入到环境的治理过程，提高其环保意识和环保能力。

2.宣传教育。在宣传教育过程中，首先，要树立正确的生态价值观，加强引导民众树立保护环境的理念，提高其生态意识；其次，在宣传方式上要借助媒体、网络等新媒体宣传工具加大生态教育的宣传力度，使西部民族地区的民众了解、熟悉生态环境的治理现状和治理途径；第三，在宣传内容上要宣传进行生态环境保护的有效途径，如民众自身在环保过程中的做法、监督政府对环境保护的做法是否合乎法律等。

3.绩效评估。当前西部民族地区的很多地方在绩效评估方面仅以GDP为核心考核指标，不注重环境方面的保护，因此需要建立科学、合理的绩效评估体系。首先，要摒弃“以GDP论英雄”的传统绩效观念，不仅需要考察经济上的GDP，更需要把握生态环境上的GDP；其次，要建立科学的绩效评估体系，要将资源利用程度、环境质量状况和生态环境保护都体现在GDP的评判标准上，比如将万元GDP消耗的资源、群众满意度等指标纳入官员的绩效评估指标当中并逐步增加权重。

4.强化监督。任何一项政策的执行若缺乏相应的监督机制，效果都会大大折扣，这在生态保护上也是适用的。由于环境政策的决策和执行是由政府作出的，因此需要设立科学、有效的监督机制，规范生态责任主体的责任和义务。西部民族地区应建立内部和外部监督机制，内部的监督主要指上级对下级、平级之间以及下级对上级的相互监督；外部的监督主要是指社会民主、舆论媒体对政府的监督，监督政府的决策和做法是否符合生态利益。

5.多元问责。多元问责是指从多个主体对生态责任进行追究，这些主体包括立法机关、司法机关、媒体、社会公众等。首先，应强化立法机关的政治问责机制，因为立法机关拥有高度的权威性，从法律层面上对生态责任进行约束；其次，要发挥媒体与公众的社会问责机制的作用，让西部民族地区政府时刻处于社会公众的监督之下；第三，要完善司法机关的法律问责机制，这是对违法违纪后进行追究补救的最后手段，追究因个人行为不当造成的环境违法行为的责任。

[参考文献]

[1]赵宜凯，肖祥.西部民族地区政府生态安全责任的运行机制研究[J].海南师范大学学报（社会科学版）， 2015（4）：118-122.

[2]范俊荣.浅析我国的环境问责制[J].环境科学与技术，2009，32（6）：185-187.

[3]肖萍.环境保护问责机制研究[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2010，41（4）：60-66.

[4]康建辉，李秦蕾.论我国政府环境问责制的完善[J].环境与可持续发展，2010，35（4）：62-65.

[5]毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革[J].浙江学刊，2005（1）：45-49.

[6]陆新元，陈善荣，陆军.我国环境执法障碍的成因分析与对策措施[J].环境保护，2005（10） ：22-27.

（责任编辑：乔虹董博雯）