浅议检察委员会委员回避制度的完善

孙海霞　李德勇

摘 要：检察委员会是各级人民检察院进行科学民主决策的法定机构和最高业务决策机构。随着司法改革的深入推进，检委会的职能发挥已经不能适应新一轮司法改革的需要，重新构建检委会职能已是迫在眉睫。其中，检委会制度中的回避制度在实践中很不完善，存在诸多漏洞和弊端，由于立法上没有明确的规定，导致在司法实务方面缺乏可操作性，仅靠检委会委员的自律有碍司法公正，使得检委会的决议受到外界的质疑。因此，本文笔者立足司法改革大背景，通过基层检察院检委会回避制度的实际情况，提出完善检委会委员回避制度的建议，以期检委会在制度下规范运行。

关键词：检察委员会 司法改革 回避

检察委员会（以下简称检委会）是检察机关业务工作的最高议事机构，我国刑事诉讼法为了保障诉讼当事人的合法权益，将与案件或案件的当事人具有某种利害关系或其他特殊关系的人员排除在诉讼活动之外，尽可能减少影响诉讼活动的不利因素，使案件得到公正处理，规定了回避制度。然而，刑诉法及最高人民检察院司法解释并未将检委会列入回避范围。最高人民检察院《检委会议事规则》也未具体规定检委会委员回避的问题。实践中，担任检委会委员的首要条件必须是检察官，因此检委会委员实行回避是理所当然的。随着司法进程的进一步加快，检委会与检察官办案责任制之间的矛盾冲突日益显现，检委会制度的配套化改革也逐渐提到议事日程，如何完善检委会委员回避制度，保证检察官依法独立公正行使检察权具有重要的现实意义。

一、检委会委员回避制度的现实意义

回避制度是现代各国立法中普遍确立的一项诉讼制度，建立检委会委员回避制度有助于检委会决策的公正性，有利于司法公正和检务公开，提升检察公信力。

首先，检察机关是法律监督机关，但其自身的执法也需要监督，回避制度保障了当事人和代理人诉讼权，可以监督检委会决定。回避制度让正义以“看得见”的方式实现，是检务公开的要求，有利于保障司法公正。实行回避制度，可以防止检委会委员因受个人感情、恩怨、利害或成见等因素的影响而先入为主或徇私舞弊，出入人罪，从而更有效地保障检察人员秉公执法，客观公正地讨论、表决案件，促进公正执法。

其次，对于检委会作出的决定，当事人只能被动的接受，有可能发生当事人因不满司法裁判不断申诉、上访的现象，损害检察机关的权威和公信力。回避制度使得当事人主动参与到检委会审议案件的过程，从心理上更能接受检委会的结果，有利于提升检察公信力。

二、基层检察院检委会委员回避的现状及原因

（一）基层检察院检委会委员回避的现状

检委会是我国独创的检察机关内部决策机构，检察官与所办理案件存在利害关系有多项制度确认“回避”，但是参与讨论、决定重大疑难案件的检委会委员的回避制度一直没有法律明文规定，这给案件的公正审理带来一些不利的影响。作为检察院内部最高司法组织的检察委员会，虽然不直接参与案件的侦查、批捕、起诉，但对案件处理的讨论决定，侦查、批捕、起诉等部门和检察官却必须执行。由于最高人民检察院的《检察委员会议事规则》中并未规定检委会委员的回避，因此基层检察院的检委会在运行中绝大多数并没有回避规定，仅仅依靠委员的自律，有的检察院虽然进行了尝试，但其规定的操作性也不强。

1.大部分检察院无回避规定。司法实践中，大部分检察院都未有规定检委会委员回避的情形，与《刑事诉讼法》第28条的规定不相符合。现实情况是，由于检委会制度具有内部保密性，当事人和法定代理人很难得知案件是否进入检委会讨论，也无从知道检委会召开的时间以及检委会委员的名单，刑事回避制度对于检委会来说形同虚设。

2.有些检委会委员回避制度可操作性不强。近几年，在检察改革不断深化的形势下，有些检察院不断完善检察委员会工作机制、加强检察委员会的自身监督、确保司法公正，在文件中对检委会委员回避问题作了规定，如江苏省宿迁市泗洪县检察院制定了《关于加强和改进检察委员会工作，进一步发挥检察委员会作用的实施意见（试行）》，在全国率先推行当事人申请检委会委员回避制度，第一次将检委会置于公众的监督下。？该院规定“案件如需提交检委会讨论，须在此前告知当事人，检委会委员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权申请他们回避：是本案的当事人或当事人的近亲属的；本人或者他的近亲属和本案有利害关系的；担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的；担任过本案的侦查人员的，但检察院自侦的案件除外；与本案当事人有其他关系可能影响公正处理案件的。”这一做法，填补了检委会委员回避的司法空白，有助于推动检察委员会断案公开、公正，也是人民检察院强化工作机制改革、努力实现公正廉洁司法的具体实践。虽然该规定让当事人多了一项保障司法公正的权利，[1]但是现实中检委会运行的不规范影响了回避制度的实施，很多案件从提交到开会讨论用时很短，当事人即使得知案件信息，也来不及申请回避。在回避制度中实行“谁主张谁举证”的诉讼规则也降低了检委会回避制度的适用性。[2]由于检务公开的力度不大，当事人在举证上具有很大的难度。

（二）检委会委员回避制度原因分析

1.检委会委员回避意识不强。《刑事诉讼法》明确规定了检察人员的回避制度，检察人员如遇第28条规定的几种情形，应当自行回避，但在检委会实践中由于启动程序存在信息障碍[3]，回避制度形同虚设。检委会委员自身回避意识不强，仅靠委员的自律导致回避制度执行上的困难。

2.检委会制度具有内部保密性。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称《规则》）第34条规定：“出席、列席检察委员会会议的人员，对检察委员会会议讨论的情况和内容应当保密。”正是由于这种保密性规定导致案件当事人和代理人无从得知案件是否进入检委会讨论、何时讨论以及讨论的结果是什么，甚至连检委会的组成人员有哪些都无从得知，更不要说申请回避了。[4]

3.法律无明确规定。刑事诉讼法对检察长、检察人员的回避作出了规定，但是回避制度中并未明确规定检委会委员的回避，最高人民检察院出台的《规则》中也未明确规定回避制度。在检委会讨论案件中，当事人对于案件是否经过检委会讨论决定、参与讨论决定的委员名单无从得知，能否申请有利害关系、可能影响案件公正处理的委员回避也不明确。虽然《人民检察院检察委员会组织条例》规定：“检察委员会在讨论决定案件时，检察委员会委员具有法律规定的应当回避的情形的，应当申请回避并由检察长决定；本人没有申请回避的，检察长应当决定其回避。检察长的回避由本院检察委员会决定”。由于缺乏相应的配套制度，如告知制度，导致实践中很少有委员自行回避的情形，作为检察院的权力机构，却无回避制度的约束，不利于司法公正和檢察公信力。endprint

三、完善检委会委员回避制度的建议

（一）加快检委会委员回避制度的立法

检委会委员回避制度在立法上的模糊，造成检察院在实际执行中的不规范。[5]要建立检委会委员回避制度，必须在法律中明确规定，将检委会委员纳入刑事回避的范围。建议最高人民检察院修改《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，明确规定委员的回避。

（二）完善检委会委员回避制度的实体规范

检委会委员的回避可以参照刑事回避的一般规定，“有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：（一）是本案的当事人或者是当事人的近亲属的；（二）本人或者他的近亲属和本案有利害关系的；（三）担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的；（四）与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理案件的。”作为检委会委员可能是案件的侦查人员、承办人，曾经是案件的侦查人员的需要回避，但是检察院自侦的案件除外。另外要准确界定“利害关系”和“其他关系”，明确回避事由。[6]

（三）完善检委会委员回避制度的程序规范

1.告知程序。应建立会前告知程序是回避制度实行的前提。承办检察官应将检委会开会的时间、出席和列席的人员信息、要讨论的案号、案由、当事人姓名等予以公告，并用书面形式告知当事人或者向当事人发放《回避告知卡》，告知其相应的回避权利和申请渠道，当事人可以据此申请检委会委员回避。同时规范检委会议事规则，告知的期限应为开会前三天，方便当事人申请回避。

2.启动程序。回避的启动可有三种方式，即委员自行回避、当事人申请和决定回避。在召开检委会前，检委会秘书应制作《回避登记卡》，并将其发放到各检委会委员手中，《回避登记卡》上有案件当事人的基本情况，重点审查检委会成员与犯罪嫌疑人是否具有应当回避的情形。每一位委员应当签署是否回避确认书，并纳入检委会记录备案，以完善检委会回避制度的内部审查机制。当事人及其法定代理人可以向检察院申请检委会委员的回避，检委会委员的回避由检察长决定，检察长的回避由除检察长之外的委员组成的检委会决定。如果检察长发现检委会委员有需要回避的情形，而其自己没有申请回避的，检察长可以决定回避。

3.確认程序。在检委会讨论案件后，当事人提出的回避事由被确认有效时，被申请回避的检委会委员的意见不作为作出决定的依据。

（四）完善检委会委员责任追究机制

根据《人民检察院错案追究责任条例（试行）》规定了检察委员会讨论决定的案件有错误的，由检察委员会集体承担责任。集体负责制不利于回避制度的监督，应细化委员的个人责任。如果检委会委员故意违反回避规定，给当事人造成损失，应当追究其个人责任。实践中检委会的议事规则是少数服从多数原则，委员拥有的是投票权，应考虑到该委员的投票对案件结果的影响。[7]

我们是法律监督机关，随着检务公开的进一步深化，检委会作为检察机关最高议事决策机构，更应当完善和自觉执行案件回避制度，这不仅是检务公开的需要，也是提升群众对检察工作满意度和检察公信力的举措，检察机关维护公平正义的应有之义。除此之外，我们还要尽快完善检委会的议事规则，使检委会真正发挥其业务决策的作用，使其在阳光下执法。

注释：

[1]刘亚武：《宿迁泗洪检察院率先推行检委会委员回避制度》，正义网，访问日期：2014年9月20日。

[2]参见刘瑜、李锦阳：《检委会委员回避制度探析》，载《法制与社会》2013年第10期。

[3]刘昌强：《检察委员会制度研究》，西南政法大学2012年博士学位论文，第231页。

[4]参见左德起、谢宏魁：《刍议检察委员会的回避制度》，载《西藏大学学报》2010年第2期。

[5]参见李亭：《检察委员会委员回避制度初探》，载《天津政法管理干部学院学报》2008年增刊。

[6]参见韩殿云、宋德利、堵久虎、李国超：《浅谈检察委员会委员回避制度之完善》，载《法制与经济》2011年第284期。

[7]参见刘瑜、李锦阳：《检委会委员回避制度探析》，《法制与社会》2013年第10期，第36页。endprint