高校内部权力下放现状及其改革路径分析

杨志　李淑芬

摘要：为了适应组织变革，解除高校内部行政化弊病，回应高校改革共识，很多高校推行校级权力下放。通过访谈发现，当前高校权力下放存在事权下放权责不一致、人事权下放内容标准不统一、财权下放难以推动等问题。为了响应国家创新驱动发展战略，高校校级权力下放需要做到如下几点：明确权力下放的基本内容和原则、将权力下放纳入制度化建设之路、理顺职能部门和学院的关系、加强对学院的评估和监督。

关键词：创新驱动发展战略；高校内部治理；权力下放

党中央、国务院2016年5月印发了《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》明确指出，要“加快中国特色现代大学制度建设，深入推进管、办、评分离，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”从逻辑关系来讲，“深入推进管、办、评分离”、“扩大学校办学自主权”和“完善学校内部治理结构”都属于中国特色现代大学制度建设的重要内容，而前两项改革的推动主体无疑是高校的主管机构，“完善学校内部治理结构”更多是高校本身需要思考和推动的改革任务。在落实《纲要》理念，推动创新驱动发展战略在高校落地方面，高校的主管机构无疑走在了前列。国务院2016年5月印发了《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号），《通知》明确要求教育部、科技部牵头相关高校主管部门扩大高校和科研院所自主权：凡是束缚教学科研人员积极性创造性发挥的不合理规定，都要取消或修改；凡是高校和科研院所能够自主管理的事项，相关权限都要下放，特别是要扩大高校和科研院所在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。在《通知》精神引领下，教育部、中央编办、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部等五部门于2017年3月31日联合发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），进一步将《通知》精神落到实处，给予了高等学校在学科专业设置等八个方面的办学自主权。

要想真正激发科研人员创新活力，不能仅将权力集中在校级层面，而应该继续将一些权力下放到基层科研组织，从而使科研人员真正享受到广泛的科研自主权以及由此带来的切实利益，进而激励他们去从事科研创新活动。因而，校级权力下放将成为我国高校相当一段时间内进行完善学校内部治理结构的重要改革措施。本文重点关注在创新驱动发展战略背景下，高校校级权力下放的现状和改革方向。笔者通过与22名高校中层领导的各种访谈和研讨，分析其对高校权力下放的看法和期待，了解其所在高校权力下放的经验和路径，进而总结出未来几年高校校级权力下放的方向，并结合不同高校改革的成败经验，提炼出一些成功的改革建议。22所高校里有中央部委所属10所，地方所属高校12所；22名中层领导人中有学院领导11人，学校职能部门领导11人；22名学员中男性18人，女性4人。

一、高校校级权力下放的必然性分析

通过梳理22所高校在近十年，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来的六年时间内在内部治理结构方面的改革措施，我们发现这些高校都将高校校级权力下放作为一项重要改革内容，分析其改革动机，总结如下。

（一）体现组织变迁的新动向

随着知识经济社会的到来，国际化竞争日益加剧，学习型组织理念日益深入人心，当前组织结构变革呈现出新特色，那就是从纵向型结构向横向型结构转变。传统组织多属于纵向型组织，即组织结构从上到下按照工作相似性进行归并和分组，整个组织控制依赖纵向链条，决策制定权集中于高层管理者手中。横向型结构的组织则与之相对应，强调围绕横向的流程和过程设置新的结构，强调缩短纵向层级链，强调团队自我管理。 [1]当前国内的高校绝大多数属于传统的纵向型结构组织，大都采用了“学校-校级职能部门-学院”三级管理架构，即党委统一领导学校各项事业，校长在党委的领导下独立行使职能并配备分管副校长；学校下设覆盖所有事务的职能部门，形成强大的校级行政体系，控制着学校几乎所有事务的决策和管理权；院长承担学院的运行和发展职责，形式上向校长负责，学院实质是校长和职能部门意志和决策的执行机构。而国外著名的跨国公司和一流大学都正在或已经完成了纵向型组织结构向横向型组织结构的转变，国内很多高校，如西交利物浦大学在这方面也做出了表率。在这种背景下，国内很多高校也在积极改变组织结构，缩短纵向层级链，强调团队自我管理，以适应经济社会挑战，贯彻学习型组织理念，从而出现了校级权力下放的风潮。

（二）破解高校行政化难题

高校过度行政化的问题早就引起了相关方面的注意并成为社会各界关注的高等教育领域的改革焦点。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一次提出要“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”学界很多人士认为高校行政化是一种教育病，包括外部行政化疾病和内部行政化疾病两个方面。[2]人社部新闻发言人李忠曾明确表示：“人社部正在研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。这标志着我国高校去行政化将取得跨越式进展，高校行政化的外部行政化疾病将得到有效缓解，这也意味着针对高校内部行政化的改革也有必要跟进。高校内部管理上的行政化主要表现为职能部门权力过大、对学校学术事务干预过多以及行政权力的“泛化”与学术权力的“弱化”。访谈中，很多院长反映，为了学院的办学利益，有时候不得不去刻意与相关职能部门领导建立亲密关系。为了破解高校行政化难题，以武汉大学、华中师范大学等高校为代表的一批高校通过推行校院两级改革，赋予学院更大办学自主权，最大限度的减少高校内部管理中的过度行政化行为。当前国内一些高校已经认识到高校校级权力下放对于緩解高校内部行政化的意义，并且取得了较为显著的改革效果，因此其他高校的相关改革也在不断推进。endprint

（三）校级权力下放正在成为高校各级管理者的改革共识

各高校在进行内部治理结构改革时，都以世界一流大学的内部治理模式作为模仿对象。其中，英、美、法、德、日五国大学内部管理构架引起了国内大学管理者的兴趣。相关研究发现，这些大学的内部管理构架具有若干相似之处。首先，大学管理重心均落在基层学术组织，享有高度自治权。其次，通过建立紧缩型扁平式组织，使大学内部管理变得灵活、敏捷、高效。[3]面对这些共同特征，国内高校也纷纷将之作为改革方向。通过调查发现，22名高校中层领导干部都对将管理重心落在基层组织、建立紧缩性扁平组织的国外经验表示认同。学校职能部门领导人表示：“本部门人员编制少，日常工作繁重，压力过大，推动各项工作时受到学院掣肘”，因此支持将管理重心下放到学院，“我们只要负责协调和检查就行了，具体工作应该交给学院”。学院领导者对此也表示认同：“学院应该获得更多的自主权，这样才能调动教员的工作积极性”。

总之，22所高校内部治理结构改革中都将推动校级权力下放作为重要改革内容，既是基于遵循组织变革的最新动向和将去行政化作为重要的改革目标的考量，也是各高校学习世界一流大学先进经验以及凝聚本校员工改革共识的结果。

二、高校权力下放的现状以及相关领导者态度倾向

自从上世纪八十年代中期以来，我国高校将学院制作为改革方向，校级权力下放已经成为重要的改革内容，尤其是上世纪九十年代末的高校合并以及随之而来的高校扩招，巨型大学的形成，使校级权力下放成为高校的必然选择。随着《纲要》的发布，大批高校在进行现代大学制度的建设中，都推行了或多或少的权力下放措施。笼统来看，这些被下放的权力大致可以归到事务管理、人事管理和财务收支三个主要领域。对22所高校权力下放情况进行调查，发现每个领域的权力下放情况以及相关领导者的态度都有所不同。

（一）事务管理领域权力下放情况

所谓事物管理领域的权力主要指教学、学生和科研等诸多具体管理事权。[4]对22所高校进行调查发现，近年来的高校内部治理结构改革都涉及到该领域，应该说是三个领域中權力下放最多和最大的领域。教学方面，学校层面虽然对公选课有一定控制，但学院基本获得了专业课课程设置以及教学的自主权，学校只负责服务和监控；学生管理方面，绝大多数学校，尤其是巨型学校基本将权力下放到学院，学校的学生管理和服务措施大多要通过院级学生管理机构才能影响到具体学生；科研层面，基本所有学校都将校级科研机构的任务定性为服务而不是管理。当然，具体到不同学校，该领域的权力下放状况也不同：总体来讲，学校规模越大，事务管理领域权力下放种类越多，力度越大；学校规模越小，权力下放种类越少，力度越小。至于相关领导人对于此领域权力下放的态度，对学校职能部门领导的调查发现，都认为此领域的权力应该进一步下放，校级职能部门工作繁忙，不堪重负；而学院领导则对此表示了质疑，很多院领导抱怨学院编制太少，学校下放事情太多，根本难以完成这么多繁重的任务。由此可见，很多高校在此领域的权力下放实际上仅仅是责任下放，相关权力和利益并未随之下放，因此引起了很多高校院领导的不满。

（二）人事管理领域权力下放情况

学校的人事管理领域的权力包括岗位设置、员工招聘、人员聘任、职称评定等一系列相关权力。总体来看，此领域各高校差异较大。改革前沿的大学如浙江大学等，已经把该领域的权力全部下放二级学院，二级学院获得了从聘任到职称评定的所有权力，学校只负责宏观指标控制；有些大学如华东师范大学则又收回了相关权力，如人员聘任权，其目的是为了防止近亲繁殖及人员聘任方面的腐败问题；更多学校则是介于二者之间，一方面学院有提名权，通常提名人数多于最终选聘或晋升的指标，学校在学院提名的基础上进行进一步筛选。对于人事管理领域的权力下放问题，校级职能部门领导者和学院领导者也有不一致的看法。校级职能部门尤其是人事部门领导者多倾向于保留最终审核权，即给予学院提名推荐权，但最终招聘人员和晋升人员由学校通过相关学术委员会确定。院级领导则对该领域不同的权力内容有不同的态度：对于招聘权，绝大部分院领导希望保持在学院，他们认为学院相关专家比学校更清楚本学科学术发展所需要人才的种类；对于晋升等权力，学院领导大多希望保留在学校层面，因为学院领导与员工接触太多，很难处理类似矛盾。

（三）财务收支领域权力下放情况

财务收支领域的权力主要指预算制定权、学院创收权和剩余经费统筹权。相对于其他两个领域，财务收支领域校级权力下放幅度更小。首先看预算制定权，虽然很多高校都在推行二级学院自主制定预算，但真正严格按预算执行的高校并不多，学校总会有各种手段控制学院预算。再看学院创收权，随着当前财务管理的收紧，很多高校也收紧了学院的创收权，很多院长表示束手束脚，为了安全，宁可放弃创收。最后看剩余经费统筹权，虽然绝大部分学校都将所有经费下拨到学院，但由于专款专用，很多学院实际上并没有多少可供统筹使用的经费。在这个领域国内还是有些高校走在了改革的前沿，如武汉大学等高校探索财务管理的二级分类管理改革已经实施多年且效果显著，这些高校通过下放预算编制权和剩余经费统筹权，鼓励学院多种渠道创收，利用创收资金引进人才、提高教学科研质量、提升教师满意度，取得了很好的改革效果。在这些学校的引领下，其他高校也开始了财务收支领域的权力下放探索，各职能部门领导人虽然没有明确表达反对意见，但还是表达了对二级管理部门领导人的忧虑，担心“出事”。

总体而言各院级部门领导人欢迎财务领域的权力下放，他们认为对于如何花钱学院比学校更有发言权。当前财务管理体制之下，学校下拨经费专款专用，导致有些领域存在资金严重浪费，有些领域则存在资金严重短缺，而学院缺乏统筹资金，难以推动相关改革，激发教职员工创新积极性。虽然有些高校在校级权力下放方面走在了改革前沿，但绝大部分高校还处在改革的攻坚阶段，急需明确的改革思路，理顺院校两级关系，构建权责利明确的两级管理体制。被访谈的高校中层领导一致表示：要想推进高校内部治理结构改革，必须推动校级权力下放，校级需要保留规划制定权、学院领导考核权以及学院办学绩效评估权等宏观权力，至于学科建设权、学生管理权、教学科研管理权、人才引进权、职称晋升权、预算制定权以及经费统筹权等事关学院发展的重要权力都应该一定程度的下放到学院。endprint

三、当前高校权力下放中存在的问题

在国内一些著名高校的引领下，通过校级权力下放实现校院二级改革已经成为很多高校“十三五”规划的重要内容，尤其是在《纲要》和《通知》的引领下，下放校级权力以推动科技创新已经成为许多高校的重要选项。当然，我们在访谈中发现，推动校级权力下放现在仍然面临很多思想和体制上的障碍，主要表现在领导层不敢放权，职能部门放权不彻底，学院不敢接权三个方面。

（一）对学院的不信任仍然存在

很多校级领导在推行权力下放时首先担忧学院是否会用好这些权力，这反映出对学院的不信任仍然是很多领导的思维惯性。他们担心下放人事权有可能导致学术近亲繁殖，甚至形成“武大郎开店”现象（即学院领导为了维护自己在学院的领导地位，只引进能力不如自己的人才，排斥比自己优秀的人才）。他们还担心下放经费统筹使用权以及学院创收权可能会出现腐败现象，某些院长会禁不住诱惑。这些改革中出现的问题都可以在改革中通过制度建设来解决，如担心人才引进可能导致学术近期繁殖，可以将人才引进权下放到学院的学术委员会，担心经费统筹使用以及创收可能出现腐败，可以将此项权力下放到学院党政联席会议，甚至下放到学院教师代表大会。

（二）权责利下放不统一问题比较严重

近年来，很多高校都在推行以校级权力下放为核心改革内容的校院二级改革，对此，职能部门比学院表现出了更大热情，更积极的参与相关改革。对于很多改革结果，职能部门表示满意，而学院领导则叫苦不迭。之所以会出现这种情况，是因为很多学校将权力下放简单理解成了责任下放，结果职能部门将自身应该承担的各项职责纷纷下放到学院一级，而学院一级由于编制限制，实际办公人员紧缺，难以完成如此众多的下放职责。学院承接了更多责任的同时却没有收获相应权力和利益，责权利下放的不统一导致改革难以进一步推进。要想改变此种局面，各高校必须理清逻辑：责任下放必须伴随权力和利益下放，否则学院不会支持此类改革。

（三）学院权力使用存在一定困难

对于权力下放，院级领导并不总是表示欢迎，恰恰相反，很多时候院领导更多表示质疑和反对。如对浙江大学等权力下放比较彻底的高校的院长进行访谈发现，他们一致认为权力下放过多，容易导致工作困难。他们对此的解释是：院领导距离基层教师太近，私人感情会影响其权力的正确运用，相关教师对院级领导权威的质疑会导致大量上访甚至对院领导的攻击和侵犯。因此他们抱着多一事不如少一事的态度，对权力下放并不热心。之所以出现此种现象，其原因有三：第一，并不是所有权力都适宜下放，从管理效益的角度来看，很多权力保持在校级更有利于基层积极性的发挥，比如职称晋升权，如果很多教师成果资历相近，那院领导很难做出取舍，因此他们宁愿要职称晋升的推荐权而不愿意拥有职称晋升的决定权；第二，当前院领导的素质有待提高，尤其是财务管理能力，当前很多院领导不具备此种能力，因此对财务权力下放并不热心；第三，下放到院级的权力没有清晰界定责任主体，不能将所有权力都集中到院长个人，而应该根据权力内容分散到党政联席会、院级教代会、院级学术委员会等机构，这样院长能减轻相关责任，从而对权力下放持更为积极的态度。

总之，当前权力下放面临的障碍主要是发展性障碍，不是根本抵制性障碍。发展性障碍只能在发展中解决，在制度完善中解决，不能因噎废食，因为发展面临困难而放弃改革和发展。

四、高校权力下放的建议

在国家创新驱动发展战略背景下，高校权力下放必须以提高基层组织创新能力为核心标准，将《通知》的放权原则作为高校校级权力下放的总原则，即凡是束缚教学科研人员积极性创造性发挥的不合理规定，都要修改或取消；凡是二级学院或基层学术组织能够自主管理的事项，相关权限都要下放，特别是要扩大二级学院在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。在这个过程中遵从管理规律和高等教育发展规律，实现学校管理方式由“行政主导”向“学术主导”、由“大学办学院”向“学院办大学”的根本转变，最大限度地激发学院办学活力。[5]具体建议如下。

（一）明确权力下放的基本内容和基本原则

高校权力下放的根本依据是提高校院两级办学效益，权力配备必须依据校院两级工作定位和发展目标。当前国内高校内部管理机制中，学院实质上承担了教学、科研、学生管理，并对人、财、物进行严格控制。為了适应学院定位以及实现办学目标，学校必须下放相应的权力。根据相关访谈，院级领导在事权领域希望获得与责任相匹配的权力和利益；在人事权领域希望获得比较广泛的招聘权、晋升的话语权以及绩效分配权；在财务权领域希望获得更广泛的创收权和更多的经费结余统筹权。当然，由于每个高校具体情况不同，对学院的定位和目标期待也不同，因此下放的权力内容和幅度也会有所差异，但匹配与责任相当的权力等基本下放原则必须坚持。

（二）重视制度建设

为提高二级学院创新积极性而实施的权力下放政策不是权宜之计，而是现代大学制度建设的必然要求。权力下放首先冲击的就是当前高校普遍存在的权力分配的官僚科层制结构，要想打破这种权力分配惯性，根本途径要靠法治。具体来说，学校和学院各自的定位、职责以及所需的权力必须通盘考虑，集合更多校内外共识，然后纳入大学章程中，并作为一项重要内容，非经教职工大会等程序，不能轻易改变。在此基础上，修改与校院两级权力划分相违背的其他相关制度规章，从而使整个大学内部管理制度条理化、清晰化。没有制度建设，校院两级权力划分很容易出现动摇，国内一些高校已有类似情况，为了避免出现改革的波动，增加改革的权威性，将校级权力下放置于大学章程的建设中势在必行。

（三）理顺职能部门与学院关系

当前高校管理体制中，学校职能部门无疑处于较为强势的地位，其功能定位更多倾向于“管理”学院，而非“服务”学院。尽管职能部门的强势管理对于现代大学运营的效能、秩序至关重要，但是这种失衡的权力配置已经严重影响到我国高等教育的发展质量，不利于大学本质使命的实现。高校校级权力下放改革的关键就在于转变学院和职能部门的角色定位，理顺二者之间的关系。将原本属于职能部门的权力下放到学院，转变学院的角色定位。由执行部门转变为办学的主体，充分的行使办学自主权，进而激发教师员工的创新性，提高办学效益。失去部分权力的职能部门也应该顺应角色转变，从管理者向服务者转变，将一切工作的重心放在如何服务学院上，从而提升整个学校的办学效益。学院和职能部门角色定位的改变，关键在于学院领导和职能部门领导观念的改变，双方角色定位清晰后，其关系必然理清。

（四）加强绩效考核和监督

高校校级权力下放是手段不是目的，根据权责利相统一的原则，更多的权力必须匹配更多的责任。在创新驱动战略背景下，高校下放权力必然匹配对学院创新绩效的考核和监督，而对创新绩效考核监督的结果将反过来作为校级权力下放内容和下放程度的确定依据。在这种背景下，高校的创新绩效必将成为各高校关注的焦点。在访谈中我们发现，当前各高校的创新绩效指标还比较单薄，集中于科研论文。显然，学院的创新除了科研论文还有很多值得考虑的指标，相关绩效指标的确认必须遵循创新规律，不能急功近利。

总之，在创新驱动发展战略下，高校校级权力下放必须纳入各高校重要改革议程中，在推进过程中必须始终坚持创新驱动的基本目标，坚持权力下放的基本原则，坚持管理科学的基本规律，不能贸然推进，也不能停滞不前。

参考文献：

[1][美]查兰德·L·达夫特.组织理论与设计（第十版）[M].王凤彬，等译.北京：清华大学出版社，2011：34.

[2]马健生，孙珂.高校行政化的资源依赖病理分析[J].北京师范大学学报（社会科学版），2011（3）：40-46.

[3]莫甲凤.借鉴西方经验，完善我国高校内部管理构架[J].江苏高教，2014（3）：48-51.

[4]刘亚荣，等.高校校院两级管理模式研究[J].教育与经济，2010（2）：12-15.

[5]张德高，浦玉忠.探索三级运行机制完善高校内部治理结构[J].中国高等教育，2014（9）：52-54.

（责任编辑赖佳）endprint