自贸区外国人证件业务“单一窗口”创新实践与思考

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

自贸区外国人证件业务“单一窗口”创新实践与思考

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

上海自贸区建立后，先后建立了“国际贸易”和“企业准入”两个“单一窗口”，在扩大开放、提高贸易便利化、改善营商环境、对接国际标准规则等方面发挥了显著作用。然而，如何在推动人员跨境交流、吸引国际人才集聚，形成与开放经济发展和跨境引才需求相适应的创新机制，是政府部门面临的现实挑战。在此背景下，上海市公安局自由贸易试验区分局以公安出入境科创新政落实为契机，在上海市公安局出入境管理局大力指导下，会同自贸区管委会保税区管理局，于2016年2月率先建立了外国人证件业务“单一窗口”，打通了外国人证件服务的“最后一公里”，它与自贸区原有企业准入“单一窗口”、国际贸易“单一窗口”三者之间互动配合，使得人才、资本和物流能够更好地结合起来，形成对企业完整的服务链，对打造区域人才服务的良好环境发挥了重要作用。

自贸区；外国人；证件办理；“单一窗口”

2016年2月，上海市公安局自由贸易试验区分局（以下简称“分局”）针对外国人证件业务分属公安局、人力资源与社会保障局、国家外国专家局等部门，办证过程“手续繁琐、时间较长，不利于人才引进”的问题，秉持“体制不变、机制先行”的创新理念，积极协调自贸区管委会保税区管理局，在上海市公安局出入境管理局的大力指导下，主动争取上级单位支持，率先在分局出入境办证大厅建立了全国第一个外国人证件业务“单一窗口”，将公安局、人力资源与社会保障局、国家外国专家局3个部门的外国人证件业务进行“三窗合一”，从而变申请人“折返跑”为政府职能部门间的“接力跑”，通过加强部门协作和信息共享的方式提高工作效率，简化办事流程，实现了“一个窗口、一套材料、一次申请、一并办结”，打通了外国人证件服务的“最后一公里”，实现了“境外人才流”全链服务。

一、我国现行外国人证件办理模式解析

随着改革开放政策的深入，来我国的外国人人数快速增长。从入境数据看，外国人来华人数从2000年的1016万人，增长到2014年的2637万。根据国家统计局第六次全国人口普查数据，居住在我国境内的外籍居民在2011年就超过了一百万人。目前持外国人就业证在中国工作的外国人达到24万人。

为吸引国外人才，同时减少对国内就业的影响，各国对外国人申请就业都制定了一整套规范的流程。美国的工作签证流程，在办妥所需的材料以后，大概需要7～15个工作日。欧洲的工作签证流程比较复杂，对不同国家有不同的流程，多为3～20个星期。比如，西班牙工作签证需要1个月左右，高端人才的工作签证稍快，约为2～3周。我国政府针对外国人来华就业制定了一整套流程。该流程有入境前和入境后两个阶段，涉及到人社局、外办、检验检疫局以及公安出入境等多个不同的部门。

根据目前工作流程，外国人来华就业的入境前阶段，需先由用人单位向当地人社局申办《企业境外人员就业手续用户卡》，凭此卡再申请《外国人就业许可证书》（或《外国专家来华工作许可》），获得就业许可证后，才可向当地外办申请《签证邀请函》。外国人可凭借《外国人就业许可证书》（或《外国专家来华工作许可》）及《签证邀请函》向中国驻外使领馆申请有效期为30天的工作签证。从提出申请到获得签证，大约需要30～40个工作日。

外国人来华工作申请流程

外国人持工作签证入境之后，需要先到居住地办理《临时居住登记》，然后通过出入境检验检疫局申请办理体检，体检合格后，向当地人社局申请办理《外国人就业证》或者《外国专家证》，然后到公安局办理《外国人居留许可证》——这个流程大概需要25个工作日。因此，办妥整个来华就业流程，大概需要60个工作日。

在办理各种手续的过程中，大部分工序的链接是串联的，即需要办完上一个手续后才能进入下一个手续的申请。由于要涉及公安、人社、外专等不同的部门，加上各个部门窗口的运行机制、办证程序和办证需要的资料信息并不统一。因此，每个申请人至少要准备多套不同的申请资料才能办妥手续，而且护照、签证、就业许可等申请材料往往需要重复提交。在材料齐全、完全符合规定的情况下，仅提交申请及领证环节，就需前往相关部门近10次。如果考虑材料准备不齐全需多次提交的因素，来来回回的次数更多、时间会更长。而且，外国人来华就业过程中还会涉及相关证件的换发、补发、延期、变更等，证件业务流程复杂而漫长。

跨部门办理这样的申请，没有一个统一的办理点，也很难找到合适的咨询对象。外国人来华后，面临的是一个完全陌生的环境，在办手续的过程中，经常会遭遇各种各样的问题。如此漫长而又复杂的申请流程使得很多外来专家束手无策，更无法做出准确的计划和安排。如果未能在规定的时间内办理好相关证件而导致签证过期，不但外国人本人会受到相应的处罚，所在企业也会产生不良记录，更严重的是会影响到企业的运作。多年来，“头绪多、手续烦、时间久”一直是困扰来华工作外国人的头等难题。为解决这个难题，有些企业索性出高价请一些所谓“专业咨询公司”来代办这些手续，增加了申请成本，但并未缩短申请周期。

二、自贸区外国人证件业务“单一窗口”建设运行

“单一窗口”（Single Window）最早应用在贸易便利化领域，特别是在日本、新加坡等国应用后，该理念迅速被国际社会和区域经济组织所广泛接受并加以推行，目前各主要国家都提出了相关构想或是已经进行了实质性推进。上海自贸区建立后，先后建立了国际贸易和企业准入2个“单一窗口”，在扩大开放、提高贸易便利化、改善营商环境、对接国际标准规则方面发挥了显著作用。但是，在推动人员跨境交流和吸引国际人才集聚领域，还没有形成与开放经济发展和跨境引才需求相适应的创新机制。正是在该背景下，分局以公安出入境科创新政落实为契机，会同自贸区管委会保税区管理局于2016年2月率先建立了外国人证件业务“单一窗口”。

总体上看，当前国际上“单一窗口”的运行模式主要有三种类型：一是“单一机构”模式，即通过一个机构来协调并执行，此类实现了相关部门的高度整合，是“单一窗口”的最高形式；二是“单一系统”模式，即通过一个整合系统收集、使用、分发、办理业务，是“单一窗口”的中级阶段；三是“公共平台”模式，即多个相关部门通过一个平台协调开展工作，是“单一窗口”的初级阶段。上海自贸区建立的“单一窗口”均属于该类模式，外国人证件业务“单一窗口”也是如此，公安、人社、外专等部门在该平台上通过加强协作和信息共享，实施“一窗式受理、一并予以发证”的协同办理模式，简化办事流程、提高工作效率。

目前，分局建立的外国人证件业务“单一窗口”是请人社局的窗口受理人员与公安的窗口受理人员同窗办公，根据职责分工，同时受理申请者提供的材料，并对各自应负责的材料进行审核（比如，公安负责审核护照原件，护照复印件交由人社审核），并在各自的系统中进行及时审批和记录。通过物理距离的融合，人社和公安会进行实时沟通，待人社的相关业务审核完毕，公安可立即进行最终确认。因此，这种实时沟通的同窗办公模式有效地解决了此前两个部门需要串联业务的问题。

（一）主要运行情况及特点

1．简化办事流程材料。“单一窗口”将公安、人社、外专部门的受理窗口进行“三窗合一”，整合了外国人居留许可、就业证、外专证，以及这3大类证件换发、补发、延期、变更等12大类20余种业务，并简化申办流程，减免申请材料，原来需分别向3个部门提供的诸如申请人护照、签证、就业许可等10余项材料，现在无需重复提供；能通过人社和公安信息管理系统查询的也无需再额外提交；制定了《单一窗口应用攻略》和《单一窗口办事指南》，按照企业经常遇到的办事情形和事由，详细介绍最便捷、最高效的办理流程和办法，极大地缩短了办理时间，让申请人省时又省力。

2．强化部门协同配合。“单一窗口”搭建了多部门协同运作的框架体系，落实了有人员、有系统、有规范、有机制、有培训“五个有”的运行保障制度；联合编印了《单一窗口办事指南》、《单一窗口业务操作规程》等规范文本，明确了日常联合运作模式、业务交接、证件受理、流转、核发等工作规定，确保工作措施和责任落实到位。同时，加强与市出入境检验检疫局国际旅行卫生保健中心的协作，开辟了外国人健康体检“绿色通道”。自贸区营运中心、亚太运营商、跨国公司地区总部、高新技术企业、新兴经济企业等企业持“单一窗口”开具的预约公函，次日即可体检，较原来个人预约的至少可提前4天以上。

3．共享部门数据信息。在华外国人的就业、签证、违法等信息分属于人社、外专、公安3个部门，“单一窗口”设立后，实现了对上述3个部门管理信息系统的资源共享和集约运用，特别是为公安出入境部门签发签证证件和加强后续核查提供了就业方面的第一手数据，通过数据分析和相互印证，提高了签证签发的可靠性。例如，自贸区公安出入境部门在受理审批签证和居留许可等出入境证件时，对于存在疑问的企业或个人，可以与人社部门工作人员配合，在其受理信息系统上全面查询掌握申请企业和个人的历史办证记录，包括办证人数、国籍、职务、住址、合同等重要信息，这种跨部门信息共享使受理民警变得更加“耳聪目明”。

4．加强发证后续监管。“单一窗口”的日常运行就是一个“寓管理于服务，以服务促管理”的过程。由于“单一窗口”对公安、人社、外专部门的业务采取“一窗式”同时受理的模式，在方便申请人的同时，也弥补了很多管理上的漏洞。例如，根据规定，原来申请人持工作许可申请一年期工作类居留许可时，需书面作出10天内前往人社部门办理就业证的承诺，但实际上是否会履行承诺缺乏制约和监管手段。“单一窗口”设立后，由于申请人的就业证是与居留许可一并申办的，就有效杜绝了这类管理漏洞。同样，对于变更单位、个人和居住等信息的，申请人在“单一窗口”可以一次办结就业证、居留许可、外专证等都会涉及到信息变更内容，从而杜绝了居留许可事项不按时变更，甚至由此可能导致非法就业等违法行为的发生。

（二）典型应用案例

A公司是全球著名的集成电路封装测试供应商，该公司在外高桥保税区建设了其全球最大规模的生产基地，国际管理和技术人才交流往来频繁。“单一窗口”建成后，该公司一位外籍中层管理人员仅仅一周时间就办完了就业证和居留许可，该公司先后在外国人证件业务“单一窗口”为外籍人员办理了证件业务30余起，涉及到该企业总裁、总监到工程师、技术担当等多个层面的管理人员和技术人员，获得了高效便捷的办证体验。

Z公司是一家致力于微观制程设备的研发、生产、销售及服务一体化的高科技创业公司。作为国内首家加工亚微米及纳米级大规模集成线路关键设备的公司，荟萃了一大批来自国际领先半导体设备公司的精英，该公司通过“单一窗口”仅用一周多时间，就同时办理完毕了原来需要向人力资源与社会保障局和公安局分别申请、合计至少要等12个工作日的居留许可和就业证两种证件。这种办证新模式为科技创业人员节约了许多时间，非常便捷高效。

（三）创新实效评析

外国人证件业务“单一窗口”运行半年多来，共办证300余人次，办事效率较原来分别办理时提高了50%，不仅得到了自贸区境外机构和企业高管的积极响应，而且也得到了包括中组部人才局等各级领导的充分肯定。时任上海市委常委、浦东新区区委书记、自贸区管委会主任沈晓明同志在分局关于外国人证件业务“单一窗口”设立和运行情况的报告上专门作出批示，予以肯定。自贸区管委会副主任、保税区管理局党组副书记、副局长王辛翎同志表示：该“单一窗口”实现了多项外国人证件业务的并联审批、信息共享，使办理时间大大缩短，办事效率进一步提高。它与自贸区原有的企业准入“单一窗口”、国际贸易“单一窗口”三者形成了互动配合，使得人才、资本和物流能够更好地结合起来，从而形成了对企业完整的服务链，对打造区域人才服务环境具有重要作用。

对照分析新旧两种办证模式，“单一窗口”有以下优势：

第一，申请人持工作签证入境后只需7个工作日便可以完成整个申请流程，比以前减少了大约30个工作日的申请时间。

第二，申请人无需前往多个办事处，只需前往自贸区外国人证件业务“单一窗口”这一个办事点一次性提交全部材料就可同时办理两本证件，避免了重复提交护照、就业许可、承诺书等10项材料。

第三，申请步骤大幅减少，以此可保障在工作签证30天的有效期内完成工作类居留许可的申请，节约企业人力成本与资源。

第四，加强了行政部门（人社局、出境管理局以及体检部门）之间的沟通与协作，解决了跨部门事宜沟通处理时间长的弊端，如出现任何问题都可及时沟通核查并予以解决，缩短核查时间，给企业提供便利。

第五，通过在自贸区外国人证件业务“单一窗口”进行咨询或者电话咨询，申请人可以清楚地了解业务办理的全部详情，包括体检等相关信息，无需前往其他办事处。

第六，同时取得《外国人就业证》/《外国专家证》与居留许可，避免如签证过期而导致的违法行为等风险的产生，保障外国人与企业的利益，使外国人与企业的行程安排得以顺利进行，促进企业良好发展。

此外，外国人证件业务“单一窗口”的开设大大简化了就业证的年检和延期、居留许可证的延期，以及两个证件的信息变更等申请流程。申请时间由原来的14个工作日缩减到7个工作日，无需前往人社局，无需重复提交护照等材料，而且还可以在单一窗口进行咨询，了解业务办理的全部详情。

目前，外国人证件业务“单一窗口”已被纳入自贸区可复制可推广事项、《上海自贸区建设三周年总结项目》、《上海自贸区政策应用典型案例选编》三十二大创新案例、全国公安改革创新大赛上海选送的十五大案例和《上海公安“便民利民”服务攻略》；广东等地公安机关前来调研考察，市人力资源和社会保障局、市公安局出入境管理局都在浦东、长宁、徐汇等本市的其他区域进行了推广，各大主流新闻媒体纷纷予以了报道。

三、深化完善工作建议

从发展的视角看，“单一窗口”目前还存在一些需要进一步完善之处：一是“单一窗口”办证范围还比较局限。目前，外国人证件办理“单一窗口”主要由公安出入境、人社、外专部门3家构成，但与外国人办理证件相关的部门还涉及外事、商务、工商、文化、教育、检验检疫等部门，这些部门尚未加入，如能将这些部门的办事流程整合或串联起来，则外国人办证时间还可以进一步缩短。二是“单一窗口”后台支撑还需强化。目前，出入境、人社、外专、商务等职能部门申办有各自系统、标准不尽相同、信息共享还不充分，“单一窗口”后台协同尚属于“物理叠加”，距离办证标准、流程、时限、手续、信息等的“化学整合”还有一定差距，还需进一步研究细化解决办法。三是“单一窗口”的服务内容还比较有限。目前其仅限于外国人来华工作、出入境证件的办理，还未将后续针对外国人的公共服务加入进来。

对此，提出如下建议：

一是进一步加强顶层设计，建立外国人才公共服务“单一窗口”。推广、复制自贸区保税区域外国人证件办理“单一窗口”的做法，在全市范围内增设若干外国人才证件申办等公共服务“单一窗口”，方便外国人才办证。同时，按照“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，进一步完善外国人才公共服务，加快包括海外人才在内的外国人管理的顶层设计，围绕外国人来沪的工作、生活、学习等各个环节，整合出入境、人社、外专、商务、检验检疫、外事等各部门，建立外国人才公共服务“单一窗口”，为外国人才提供更加便捷的办事环境，营造更加高效的营商环境。

二是进一步整合共享，探索建立外国人来华统一申报平台和信息数据库。抓住全面创新改革试验、自贸试验区建设、张江国家自主创新示范区“三区联动”契机，在根据国务院审改办《关于整合外国人来华工作许可事项意见的函》将原有的“外国人来华就业许可”和“外国专家来华工作许可”整合为“外国人来华工作许可”试点基础上，积极争取国家相关部委支持，在“三区联动”范围内先行先试，探索建立外国人来华统一申报平台和信息数据库，以公安出入境部门为信息基础架构，预留信息共享接口，加强与人社、外专、商务、检验检疫、外事等各部门的申请标准、流程信息对接，推动外国人公共服务后台整合，对可“并联审批”的事项一口受理、集中审批，对需“串联审批”的事项实现内部流转，实现“单一窗口”从“物理整合”向“化学整合”的转变，以此有效减少重复申请、重复审批，避免监管漏洞，提高办事效率，为进一步提升境外人员管理服务水平提供支撑，同时也为今后探索建立移民局奠定技术基础。

三是依托“单一窗口”，建立外国人公共服务平台。延伸外国人来沪工作公共服务，将职业咨询、职业介绍、创新创业、个人医疗、子女入学、配偶安置、税收、知识产权、语言文化、社会融入等公共服务需求纳入平台，同时为居住、通信、银行账户开户、汽车驾照申领等生活服务预留接口，为海外人才在沪提供更多便利。

Practice and Ponder over the Innovative Establishment of the Window for the Speci fi c Purpose of Aliens’ Document-Related Formalities in the Free Trade Zone

Research Group of Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau
(Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200137, China)

Since its establishment, Shanghai Pilot Free Trade Zone has consecutively set up“Window for International Trade” and “Window for Enterprise Admission”, which have played a positive role in expanding openness, upgrading trade convenience, improving business environment and formulating standards that can comply with international practices. However, how to promote transnational exchange of professionals, how to attract international talents and how to form innovative systems that can cater to the needs of open economic development and introducing transnational talents challenge government agencies. In this background, under the guidance of Shanghai Aliens’ exit and entry Administrative Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau and with Free Trade Zone Administration of Free Trade Zone Administrative Committee, the Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau has taken the chance of implementing new policies related with aliens’ entry and exit to initiate “the Window for the Specific Purpose of Aliens’ Document-Related Formalities, which facilitates such formalities. Thus it has played a significant role in creating a good environment for such service chains as serving talents, attracting capital and managing logistic by interacting with “Window for International Trade” and “Window for Enterprise Admission”.

Free Trade Zone; Document-Related Formality; Window for Specific Purpose

D631.46

B

1008-5750(2017)04-0028-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.04.004

2017-03-31责任编辑：陈 汇