雄安新区模式：中国城市化道路的新选择

杨万东

摘 要：设立雄安新区体现了中共中央和国务院希望通过新区的开发和建设，开创一种中国特色社会主义的城市化新路。从历史和空间经济学的角度分析，借鉴国内外城市化的发展经验，雄安新区的城市化道路建设：第一，要循序渐进，先活后强；第二，中央推动，立体开发，生态优化，综合试点。此选择意在长远，利在千秋，故为千年大计，国之重谋。

关 键 词：雄安新区；城市化；城市群；城市化率；京津冀协同发展

中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：2096-2517（2017）05-0003-04

Abstract： The establishment of Xiongan New District reflects CPC Central Committee and the State Councils hope of creating a new pattern of urbanization with distinctive Chinese socialist characteristics. The paper conducted its research from the perspective of history and space economics and learned lessons from experiences of urbanization home and abroad. The establishment of Xiongan New Districts urbanization pattern should firstly be carried out in an orderly fashion and flexibility should be given more priority and then consolidation. Secondly， the construction should be led by the central government and carried out from every aspect. We should improve the ecology and conduct comprehensive pilot programs and set up long term goals so as to benefit future generations， and that is why it is called Millennium plan， and our nations grand scheme.

Key words： Xiongan New District； urbanization； metropolitan area； urbanization ratio； integrated development of Beijing-Tianjin-Hebei

2017年4月1日，中共中央、国务院宣布决定设立雄安新区，并称这是继20世纪80年代设立深圳特区，90年代设立浦东新区之后，党中央、国务院的又一重大举措，是千年大计。设立雄安新区包含了什么丰富的内容？ 有人认为只是为了疏解北京的人口压力，解决其“大城市病”问题。应当说这是题中应有之义，仅是如此可能还谈不上“千年大计”， 这一重大决策实际上体现了中央对于中国现代化特别是城市化道路的深刻反思，希望通过雄安新区的开发和建设，实现一种突破，找到一个新路，开创一种中国特色社会主义的城市化新路。

一、从城镇化到都市化与城市群

城市化的英文词是urbanization，可译为都市化，也可译为城镇化，不同译法会有不同的理解， 但城市化可以将这两种译法归为一种，即通过农村工业化从而走上现代化的道路。中国在计划经济时期在农村实行人民公社体制，大力发展社队企业，应是当时推进现代化建设的一种尝试。改革开放以后， 原社队企业比较有基础的江苏苏南地区出现了以集体经济为主的乡镇企业的大发展，浙江温州、台州，广东中山、東莞等原来是海防前线，国有企业和集体社队企业都发展非常薄弱的地区则大批地出现私营企业，这或许是后来城镇化成为流行语并成为中国官方约定表述的重要基础。

我国城市人口占总人口的比例，在20世纪50年代初大约为13.26%，60年代中期为18.3%，80年代为20.6%，90年代初为26.23%，2010年为36.09%[1]。显然这是以户籍来统计的，实际上从20世纪80年代起农村人口就大批涌进城市，常年有两亿以上的青壮劳动力在城市或沿海发达地区务工，中国广大的农村地区，大量出现空心村和老人儿童村，如果包括每年在城市居住超过半年的常住人口，1990年中国的常住人口城镇化率是26.4%，2000年达到36.2%，2015年上升至56.1%[2] 。另据中国社科院数量经济所2017年6月一份报告披露的数据， 中国已有约70%的人口居住在城市或城市附近地区。这个估计可能偏高，但中国超过一半的人口已进入城市，这个事实已无可怀疑。

从城市变迁来看，人类早期的城市主要是政治和军事中心，在社会安定条件下一般是物品交易中心、交通和贸易中心，工业革命兴起后成为制造业中心，在工业化后期则形成文化、信息和服务中心，在现代社会则更进一步升级为集成创新与面向未来中心，并通常被称为智慧城市。

城市特别是大城市对人们具有更大的吸引力。1950年全球超过500万人的城市只有7个，2015年增加到73个。 日本60%的人口在关东、 关西都市区， 韩国50%的人口在首尔都市区。1950～2015年， 全球生活在1000万人以上规模城市的人口占城市人口的比重从3.2%提高到11.9%，生活在100万～500万人、50万～100万人规模城市的人口所占比重上升了3.9%和0.6%， 但生活在50万人以下规模城市的人口所占比重下降了7%。1990～2015年中国城区常住人口在500万人以上的城市，从2个增加到16个。2009—2014年， 中国35个一二线城市的人口共增加3778万人，其中前15个大城市增加了3010万人，约占80%[3]。从城市发展规律来看， 一方面大城市对年轻人具有吸引力，另一方面城市具有一定规模后公共设施可以更充分利用，同时产业发展特别是税源和税基的扩大更有利于提高城市财力，从而可提供更充分的公共服务。从世界发展趋势看，人们不仅向大城市集中，而且是向城市群集中，世界上已形成的城市群包括纽约为中心的美国东北城市群、 芝加哥为中心的北美五大湖城市群、法国巴黎为中心的西欧城市群、 伦敦为中心的英国城市群、 东京为中心的太平洋沿岸城市群、上海为中心的长三角城市群、 广州为中心的珠三角城市群、北京为中心的京津冀城市群。这些城市群具有面积大、人口多，人口密度大、城市化率高等特点，但中国以上海和北京为核心的城市群城市化率仍然较低，2014年上海约为62%，北京约为62.5%，大大低于其他城市群90%左右的水平[4] 。这也为中国这两大城市群的努力赶超标明了方向。

中国内地城市群以铁路线连接，分别有东北的辽中南和哈长城市群，西北沿陇海线发展的丝绸之路城市群， 西南以成渝双核形成的长江上游城市群、贵昆线连接的云贵城市群，南线沿海则有海上丝绸之路城市群。这些城市潜力巨大， 并成为各区域人力和资源的汇集地，只要打破行政约束，激活市场潜力，大多可充当起地区增长极的作用。

目前中国城镇化建设仍在推动过程中，但已出现大量的有城无人、有房无业的“鬼城”。这些中小城市或城镇，建设债务负担重，治安和环境问题突出，交通拥堵，政务人员素质低，公共服务质量差，很多地区由于外部人员交流少，形成血缘、亲缘、学缘、姻缘、友缘等世俗性盘根错节的复杂社会关系，经济建设、社会发展和个人成长都受到这些关系的制约， 从而迫切要求对中国的城市化进行新的探索，城市群的发展则是这种发展的有效选项。

二、胡焕庸线与中国城市的空间布局

1935年，时为国立中央大学地理系主任的胡焕庸先生通过数万个数据一点一点在地图上摸索出一条直线，称为黑河—腾冲线或瑗辉—腾冲线。那时他是从人口的角度看这条线的。 西北方向，占当时中国国土面积的64%，却仅有4%的人口；而线的另一侧，仅有36%的国土，却聚集着另外96%的人口。这条线作为一条对角线，将中国分为适合农耕的东部地区和适合牧业的西北地区。这条线两侧的人口比例直到现在依然只有不到2%的变化（1933年为4∶96，1953年为5.20∶94.8，2000年为5.41∶94.59，2010年为5.59∶94.41）。其间面积因历史原因虽有变化，东西的变化由原来的36∶64变为43.24∶56.76，但人口分布变化一直很小[5] 。夏海斌等（2012）研究表明，从地理要素的第一本性（自然禀赋）、第二本性（交通和区位）、第三本性（人力资本和信息化）三个方面来看，在中国三次产业的进化过程中胡焕庸线并没有被打破[6] 。这条线体现了中国经济的基本格局，显然，新的城市布局也必须分布在这条线附近， 才可既拥有东部的人气、财力与自然禀赋， 又可对西边具有影响和扩散效应。从雄安新区的布局看，正好处于这条线附近，而且是中国基本成形的沿海三大城市群中最接近这个分界线的新的城市布局。

欧盟国家在空间开发时强调区域层面的多中心空间结构在经济效率及区域平衡中的作用。刘修岩等（2017）也认为，在城市内部和市域等较小的地理尺度上，单中心的空间结构能够提高城市经济效率，而在省域这一较大的地理尺度上，多中心的空间结构更能促进本地经济效率的提升。因此，在城市层面应强调空间集聚， 坚持空间紧凑式发展模式， 而在全国或省域层面上，则应更多地发展多中心城市网络，以形成分布合理的城市体系。这样可以相对完备的基础设施（高速铁路、高速公路、地下铁路）将不同城市联结起来，形成城市群。这种城市群在西欧发达国家，如荷兰、德国等国都体现得非常充分，各个城市各有特色、各有发展重点和历史传承，同时又紧密相连，往来交通交流十分便利，不仅能使各个城市得到充分发展，也能形成城市群之间的协作共生关系，并产生显著的外溢效应[7]。

三、雄安新区模式承载历史重托和希望

河北省在中国地理空间中具有特别重要的地位，是东北进入中原的门户。当年清兵入关开始了对华夏近三百年的统治，同时也使东北大地完全融入中华版图。在清帝退位、北洋政府主持政局时期，东北张作霖、张学良父子主持东北事务，张作霖一度进京成为北洋政府首脑，直到张学良宣布东北易帜，加盟国民政府，国民党蒋介石政府才名义上实现了中国的基本统一。河北也是张学良的东北军和东北人民“九一八”事变后退居内地的必经之地。1937年7月7日发生了北京丰台的卢沟桥事变， 开始了中国对日全面抗战，足以体现这一地区对中国战略全局的影响力。中国共产党领导的八路军，在整个抗日战争时期坚持了艰苦卓绝的对日抗战，创建了晋察冀、晋冀鲁豫、冀中等敌后抗日根据地，从而在抗日战争结束不久，就可以移师河北平山县的西柏坡村，筹划三大战役和建国大业，以和平的方式实现了北京这样的特大型历史文化古城的和平解放，并将其确定为中国的首都。因此，河北是中国共产党人的情感所系。从河北这一地理区域产生了北京、天津两大特大型城市，但吸走了河北的人力资源和经济资源，河北为京津提供政治、经济、环境保障反而产生了巨大的环京津贫困带，这既不公平也不可持续，这或许是建设雄安新区的国家意志的背景。

雄安新区的选址是保定市下辖的雄县、 容城、安新，意味着保定市在雄安新区建设中将承担重要责任。保定在明朝即成为京都的卫所之一，屯兵备战，具有军事价值，同时建有二程书院（1531年）和金台书院（1606年），很有文化积淀。清代1733年建成的莲池书院历时170年，享有盛名，从而使保定成为全国教育及学术重镇。保定1669年成为直隶省省会， 当时即成为与北京相呼应的重要城市。1928年南京国民政府批准设立河北省以后， 河北省会经历了天津（1928）、北平（1928—1930）、天津（1930—1935）、保定（1935—1958）、天津（1958—1960）、保定（1960—1968）、石家庄（1968至今）[8] 。也就是说在河北省设省的近90年时间里， 有超过三分之一的时间省会都设在保定。 建设雄安新区，保定又迎来了新的历史机遇，机不可失，失难再来。

四、雄安新区模式的启示

1.城镇化式微，都市圈兴起。中国的城镇化运动经过改革开放近40年的历程，总体而言基本完成，与城镇化相伴随的各级各类地区都出现了开发区热和房地產热，但大量出现的产能过剩和地方债务累积使去产能、去杠杆、去库存、调结构、补短板成为全国上下必须面对的问题，城镇化过程中公共服务不足和资源环境压力加大的问题要求提高政府治理水平和加大公共服务体系建设，但公共服务特别是基础公共设施建设要求人口有规模、产业能支撑、资源有保障，从而对以高铁、高速公路、地铁、信息服务为核心的建设提出更高要求，要求建设紧密型城市和链接型城市群，欧美发达国家及我国南方发达地区已经提供了成功案例。雄安新区虽然就在保定辖区内，但规划区毕竟是以白洋淀水域为主要区域建设的一个新城，由于没有历史的负担，区内人口少，大量土地处于未开发状态，这就要求把城市规划放在至高无上的地位，谋定而后动，规划中充分考虑人、地、业，定位高，要求严，可实施，财力能保障，发展可持续，则可作为其他类似地区的发展样板。

2.借力邻城优势，建立高端平台。北京作为中国政治、文化、外交和科技中心，其他功能就必然外溢到雄安新区；天津作为中国北方最大的工业城市和制造业中心，其创意设计等非主流功能也可能外溢到雄安新区。雄安新区只要立足创新，定位高端，特别是能够吸引到大量国内外一流机构和人才，必然产生巨大的聚合效应，在与京津对接和服务中形成自身的特色和优势。

3.预示着中国现代化进程的新的开始。虽是造城，谋局在先，雄安新区的规划和建设昭示了京津冀协同发展战略的具体落实，同时也预示着中国现代化进程的新的开始，这是在中国已经成为世界制造业大国之后的新的谋划，这是在中国深入进行供给侧结构性改革中的一个具体部署，更是在中国城镇化建设已到高点，城市格局及协作方式还有待探索的阶段迈出的大胆一步。

五、建议

1.循序渐进，先活后强。中央确定的发展规划是起步区面积约100平方公里，中期发展面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里，这是一个循序渐进的思路。整体规划，分步实施，进度上好控制， 成效易体现， 财务压力也不会过大， 便于尝试多种投融资模式并控制总体风险。循序渐进的另一个理由则是先活后强。中国已有成百上千个城市，再造一个城市不难，但造一个一开始就充满生机和活力，而且是按预期方向发展的城市则可能包含一系列创新与试验， 应当允许犯错，但必须有及时的纠错机制和足够的犯错宽容度，使参与者能轻装上阵，勇于探索，通过创新形成活力。

2.中央推动，立体开发，生态优化，综合试点，意在长远，利在千秋，故为千年大计，国之重谋。雄安新区的设立是中央和国务院的战略部署，定位是继深圳特区、 浦东新区建设之后的又一重大举措，这就意味着中央会为雄安新区的建设提供一系列的经济和政策保障，认真领会和坚决落实中央和国务院在雄安新区建设中的战略部署， 是雄安新区建设获得完全成功的充分保障。 从中央在推动“一带一路” 建设中体现出的宏大气魄可以想见， 作为党和政府在21世纪在国内建设中提出的重大战略设想，雄安新区的建设一定承载着重大历史使命，将在中华民族的伟大复兴中担当重要角色。

参考文献：

[1]白雪梅. 中国城市转型的趋势、影响与政策指向[C]//唐磊，鲁哲. 海外学者视野中的中国城市化问题. 北京：中国社会科学出版社，2013.

[2]周文，赵方，杨飞，等. 土地流轉、户籍制度改革与中国城市化：理论与模拟[J]. 经济研究，2017（6）.

[3]樊纲. 当务之急是发展大城市[J]. 凤凰周刊（对话财经），2017（17）.

[4]叶南客，黄南. 长三角城市群的国际竞争力及其未来方略[J]. 改革，2017（3）.

[5]陈明星，李扬，龚颖华，等. 胡焕庸线两侧的人口分布与城镇化格局趋势——尝试回答李克强总理之问[J]. 地理学报，2016（2）.

[6]夏海斌，王铮. 中国大陆空间结构分异的进化[J]. 地理研究，2012（12）.

[7]刘修岩，李松林，秦蒙. 城市空间结构与地区经济效率——兼论中国城镇化发展道路的模式选择[J]. 管理世界，2017（1）.

[8]彭秀良，魏占杰. 幽燕六百年——京津冀城市群的前世今生[M]. 北京：北京大学出版社，2017.

（责任编辑、校对：李丹）