棚户区改造历程与实证分析

周文静+黄志兵+肖小明

摘要：棚户区改造作为重要的民生工程和发展工程，对于提高城市综合承载能力、推进以人为核心的新型城镇化具有重要作用。为明确棚户区改造方向，在切合国家政策导向的基础上解决棚户区问题，本文对棚户区改造工作由来及历史演进进行梳理。同时，结合海南省棚户区改造现状与问题，对工作开展进行经验总结，并从土地管理层面提出棚户区改造政策建议。

关键词：棚户区改造；历史演进；海南；土地管理；政策建议

1棚户区内涵界定

棚户区在我国最原始的形式是19世纪中期出现在城乡交错带的外来贫穷人口聚居区。建国以后，随着国土资源大规模开发利用，逐渐聚集形成了早期的棚户区。改革开放后，大量农村人口向城市转移，其中居住环境恶劣的城市边缘地区或城中村成为新一代的棚户区。

依据《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号文）对棚户区概念界定，本文结合海南省实际情况认为棚户区是指在城市规划区范围或者是场部集镇内使用时间长、建筑结构简易、建筑密度大、人均居住面积小、交通不便捷、基础配套设施不完善、环境卫生状况差、消防和治安隐患多的区域。具体可分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区五类。现存棚户区呈现人居环境恶劣、以低收入弱势群体居住为主、土地利用率较低等特征。

2棚户区改造工作历史演进

不同历史时期，棚户区改造的工作要求与工作内容存在差异，本文对其历史演进进行梳理，分析棚户区改造工作的出发点，有助于为下一步棚户区改造的工作重点明确思路。2l世纪以来，我国棚户区改造的历史进程分为以解决住房困难为主和兼顾城市更新与经济发展两个阶段。

2.1以解决住房困难为主阶段

2004年，作为工业大省的辽宁，面对城市改造滞后、住房问题历史欠账多的现状，在全国率先启动大规模的棚户区改造工作。辽宁省棚户区主要分布在抚顺、阜新、本溪等资源型城市，截止2004年底时仍有211萬人居住在阴暗潮湿、墙体开裂的临时简易房。时任辽宁省委书记的李克强在抚顺市莫地沟棚户区调研后，切身发现棚户区居民生活条件极度恶劣的现状，力推棚户区改造，使得棚户区改造成为辽宁省“1号民生工程”。

2005年，为解决资源枯竭型城市棚户区居民住房困难问题，国务院在大连召开东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造试点工作座谈会。此后，东北三省在国家政策指导下，相继实施了大规模的棚户区改造工程。辽宁省从2005年开始斥资上百亿元，对集中成片棚户区进行改造，拆迁旧房1200万平方米。吉林省从2006年开始对全省1500万平方米的棚户区进行集中改造。黑龙江省在2006年完成269万平方米危房棚户区改造后，2007年计划完成230万平方米棚户区改造任务。

2007年，在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）文件中，提出加快集中连片棚户区改造，对各城市人民政府提出了制定改造计划、因地制宜改造的要求，由此针对城市住房困难家庭的棚户区工作在全国展开。

这一时期，棚户区改造主要针对于城市建成范围内平房密度大、房屋质量差、建设使用年限久、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差等区域，出发点为解决低收入群体住房困难现状。

2.2兼顾城市更新与经济发展阶段

2008年，为应对全球性经济衰退，我国通过积极扩大内需等一系列宏观调控政策有效稳定了国内经济增长。国务院出台的“扩大内需十条措施”中第一条便提出启动保障性安居工程，将国有林区棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容。

2009年，在中央政府推出4万亿元投资的两年经济振兴计划中，以棚户区改造为主的保障性安居工程投资占比达1/10。当年3月份召开的全国保障性安居工程工作会议明确，在国家支持下三年内解决750万户城市低收入家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难。

2013年，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）文件指出“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程”，通过棚户区改造改善困难群众住房条件，拉动投资、消费需求。此外，文件还提出在未来五年改造1000万户棚户区，改善住房条件的同时需提高基础设施和公共服务设施建设水平。

2014年，政府工作报告提出“要推进以人为核心的城镇化，在今后一个时期改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”。同年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）文件，提出棚户区改造要优化规划布局、加快配套建设等要求，棚户区改造与城市建设同步进行。此后，住建部工作重心向棚户区改造转移，棚户区改造成为了住房保障工作的重中之重。

这一阶段，棚户区改造不仅是改善住房条件的民生工程，还兼顾完善城市基础设施、同步城市规划建设、促进经济平稳增长的发展工程作用。棚户区改造工程对拉动内需与消费，促使房地产市场健康发展起到不可忽视的作用。

3海南省棚户区改造现状与问题分析

3.1棚户区改造现状

海南省棚户区改造主要包括城市棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有工矿棚户区改造和国有垦区危房改造，且以城市棚户区和国有垦区危房改造为主。

海南省城市棚户区改造一般由政府主导、市场参与，由市县级棚改办利用银行贷款（以国开行贷款为主）、财政资金或参与改造的社会企业自筹资金实施改造，由区或乡镇一级政府实施具体的土地征收、安置补偿工作。目前，海南省棚户区改造虽在积极推进货币化安置模式，但仍以建设政策保障性住房，就地实物安置为主。

国有垦区危房改造由海南省农垦总局统筹主导，相关农场直接组织实施，市场主体参与少，危房改造主要采取集中统建和私建公助两种改造方式。其中，集中统建项目由相应垦区统一进行项目规划与投资建设，资金来源一直依靠中央补助和省农垦总局配套；私建公助项目主要由生产队职工自筹资金、自主实施。endprint

海南省棚户区改造用地主要纳入到政策保障性住房建设范畴，据不完全统计，2011年至2014年，海南省共落实政策保障性住房建设用地1022公顷，截至2014年底，海南省已改造建设棚户区20.3万户（套）。2014年至2017年，海南省各类棚户区规划改造16.12万户，其中城市棚户区改造13.11万户、国有工矿棚户区改造0.24万户、国有垦区危房改造2.77万户。

3.2棚户区改造问题分析

（1）征地拆迁异地安置难度大。海南本地原有居民居住区相对集中，乡邻意识、故土观念强，搬迁居住意愿不大。海南国际旅游岛建设战略实施后，现有的部分城市棚户区居民已开始享受发展红利，对其进行异地安置，思想工作难做，补偿协议难签，各项工作成本也高。加之被拆迁户在补偿标准上存在过高期望，与既得利益差距很大，从而抵触棚改工作。

（2）拆迁安置建设用地供应紧张。随着国家对城市土地利用指标的控制力度越来越大，新增的建设用地指标在棚户区改造项目与城市其他建设项目中分配的矛盾凸显。并且，棚户区内部建设用地的挖潜工作因原有的土地使用不合法等诸多原因，在进行用地报批、申请发证等过程中与现有政策存有较大差异，导致棚户区土地供应耗时长、指标不足。

（3）项目资金缺口大。棚户区改造项目的推进，在前期安置补偿及后期基础设施配套建设过程中需要巨大的资金投入，而海南地方政府受限于财政投入能力，无法承担巨大的开发成本，在资金方面存在较大的缺口，无法有效推进棚户区改造项目，工程进度缓慢。

（4）融资渠道不畅通。一方面，海南省棚户区改造项目融资更多依赖于近年来推行的国家开发银行贷款，融资渠道单一，限制条件较多。另一方面，在棚户区改造土地整治权和开发权分离的政策背景下，海南省地价、房价低位运行的经济环境导致社会资本投入棚户区改造项目的收益相对较低，社会企业参与积极性不高，推广PPP模式融资渠道困难。

（5）农垦特殊体制导致的问题。由于农垦系统历史和体制的特殊性，导致海南国有垦区的土地规划、建设管理等，都独立于城镇村规划建设的政策规定之外，与国家推行的属地管理制度冲突，导致农垦棚户区改造存在规划报建审批难、产权登记力证难等问题。

4推进海南省棚户区改造的建议

海南省棚户区改造应在国家上位政策的指导下，基于本省棚户区改造的现状与问题，从土地管理層面，提出符合海南省棚户区改造实际的政策建议。

第一，引入政府土地储备推进棚户区改造，将棚户区改造与政府土地储备工作进行有机结合，根据不同棚户区改造类型，由政府土地储备机构通过征收、收购等方式将一定数量、比例的棚户区土地纳入政府储备，并实施土地一级开发，完善区域配套，在享受棚户区改造优惠政策的同时，利用政府土地储备的政策优势和资金来源有效推进棚户区改造。

第二，将农垦土地纳入全省土地统一规划、统筹管理，有效解决农垦棚户区改造项目在规划报建审批、产权登记发证等方面难题，推进农垦棚户区改造顺利实施。

第三，棚户区改造项目涉及的建设用地指标在年度土地利用供应计划中优先安排，简化棚户区项目供地审批程序，科学设置办理环节，缩短办事时限，加快棚改项目的工作进程。

第四，积极推行货币化安置方式和带安置方案招拍挂出让棚户区改造用地，完善多元化安置补偿方式，减轻棚户区改造中安置住房的建设资金和用地指标压力，缩短改造周期，提高安置效率。endprint