基于农户参与视角下的土地整治与新农村建设耦合创新模式

何东娟

摘要：城镇化的快速扩张直接导致了耕地占补不平衡的矛盾进一步激化。土地整理作为合理配置土地资源，提高土地综合生产力，缓解耕地压力的重要手段，与新农村建设有着密不可分的关系。要实现建设新农村的历史重任，就要把农民这一最主要的受益主体拉入到土地整理建设当中，从土地整理项目的决策、实施、竣工和后期管护的全过程都加大农民的参与程度，这正实现为民服务的新农村建设目标。

关键词：农户参与度；土地整治项目；城乡统筹；一体化发展

1引言

1.1研究背景

土地整治是一项合理规划土地资源、提高土地综合生产力、改善生产生活条件以及景观生态环境的工程技术手段。土地证理工作是否能够顺利的进行直接影响到我国的新农村建设重任。首先，新农村建设要求实现“生产发展、乡风文明、村容整洁、管理民主、生活宽裕”的总体目标。土地是农民基本的生产资料和生活保障资料，承载着农村的基础设施、生产条件和乡村面貌，土地整理活动最基本的研究对象是土地涉及土地的开发、复垦和利用等。同时，农民是新农村建设最直接的受益主体，也是与土地整治项目实施过程关系最密切的群体，因此在土地整理过程中建立完善的农民参与机制。土地证理包括土地证理项目的决策过程、实施过程、监督管理过程，要建立完善的公众参与制度，就必须使农民全程参与到土地证理项目的整个过程当中，从而保证土地整治项目的科学性、合理性和正确性，进而通过土地整治活动引领新农村建设。

1.2农村建设与土地整治的国内外研究现状

1.2.1国外农村建设与土地整治研究现状

在对土地整治的性质及其与农村建设关系的认识上，许多国家都将土地整治看作是一项乡村发展活动。葡萄牙学者JC Coelho、PA Printo等人将土地整治项目（Land Consolidation Project，LCP）解释为一种乡村发展活动，认为综合的土地整治项目在地域上被界定为乡村土地开发活动。土地整治项目的实施将引起农村经济社会系统中各种条件向有利于使可耕地面积增加、农业生产力发展和农户收入提高的方向发生变化，从而成为乡村发展的重要动力。土地整治在欧洲往往被当作是一种关系乡村重大发展的关键性活动。土地整治的政策就是土地资源规划当中的部分条款，是为了服务乡村的景观生态建设。不仅如此，土地整治活动还体现着新农村建设当中促进经济发展，提高农民收入、促进社会进步等方面的要求，为新农村建设提供了重大保障。

1.2.2国内农村建设与土地整治研究现状

主要是以高向军为代表的学者们，对土地整治与新农村建设二者的关系、相互促进内容以及具体实践中二者的结合模式等进行了理论性的研究。高明秀等通过借鉴农村土地整治与国际经验，认为土地整治日趋成为农村建设的重要内容和手段，新农村建设则成为土地整治的重要任务和目标，并提出了我国土地整治与新农村建設发展的策略。陶文星认为，首先，土地整理的目标与新农村建设的总体目标是一致的；但是内容并不是完全相同，有所交叉；功能上相互促进相互弥补；整体呈现出相辅相成的依赖关系。吴次芳、李展等人针对土地整治的理论体系进行了相应得研究，并且就土地整治与新农村建设之间的关系话题展开了实践探索活动，研究发现土地整理在新农村建设任务中起着关键性的不可替代的作用。

2河北省农村建设与土地整治现状及存在问题

2.1二者本质统一，相互促进的认识存在不足

土地整治是实现生产发展的前提和基础。“生产发展”处于第一位，只有生产发展了，才能为“生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”创造物质基础。

新农做建设作为我国的历史性重任，在政治和社会舆论方面得到了积极的响应，土地整治关乎农村的长期繁荣发展，需要有农民的积极参与，新农村建设体现了惠民、利民的政策要求，又与土地整治互动有着密不可分的关系，在一定程度上为，新农村建设的实施为土地整治互动注入了活力和生机。当下，土地整治活动得到政府和农民群众的鼎力支持，广泛吸取群众意见，积极吸纳各方人才，为我国的新农村建设提供更广阔的发展前景和发展潜力，同时也使土地整治活动上升到战略层面。土地整治是一项全面改善基层基础设施，提高耕地综合生产力，增加粮食产量和农民收入等方面的系统工程，涉及田间、水路、交通、村容风貌等多方面的综合整理。

2.2规划衔接不到位，联动机制不健全

土地整治、新农村建设都是系统工程，需要国土、水利、交通、农业、电力等部门参与配合，而这些部门条块分割，缺乏良好的沟通机制与统一的政策。在实际建设中，出于部门利益的考虑，部门之间，建设工程项目之间，缺乏沟通协调，以自身利益为的现象比比皆是。就拿电力工程项目来看，经常出现土地整治工作成了国土部门的“独台戏”；同样的情况也经常发生在新路由情况变化导致工程建设效率低下、返工。不可否认的是，土地整治活动与新农村建设有着密切的联系，但是相关部门之间无法形成合力，不能有效地撬动联合机制，土地整治的项目管理部门、农村基层组织和当地政府部门不能有效地衔接起来。

2.3后期管护不到位

土地整治项目竣工之后，并不代表工程的全部终结，后期维护管理是使得土地整治项目效益得以长期保持的重要保证。土地整治项目的综合效益来说，一般分为经济效益、社会效益和生态效益。但目前的土地整治活动通常是以提高耕地产出为主要目标，忽视生态环境保护，遗留下很多环境问题，再加上后期管护不到位的问题，更是加重了土地整治项目“重建设，轻管护”的现象。由于土地整理项目的施工地点都是在户外，经常会发生诸如电线、变压器等农用基础设施被盗的情况发生，更有甚者，防护林中的树苗也有被盗的情形。这种现象屡屡发生的根源在于防护意识薄弱、管理资金缺乏、不已看管等因素。首先，现有的土地整治项目往往注重工程的进度而忽视工程质量和后期的维护问题，直接导致资产流失，项目效益下降；其次，土地整治项目的工程款项一般都是由上级政府拨款，数额有限，如果后期发生基础设施损坏等问题，如果资金不到位，是没有办法修复的，同样使得项目效益降低；最后，土地整治活动带来的生态效益没能引起足够的重视，生态防护林一般地处偏远，长期无人看管，容易荒废破坏，导致生态效益无法落实。endprint

3河北省农民参与土地整治现状及存在问题

3.1参与土地整治项目的时间点晚

一般情况下，村支书等村干部会在土地整治项目的项目决策阶段就得知了该村会进入土地整治阶段，这部门村干部占到农村人口的14%；还有一小部分农民是在土地整治项目的设计规划阶段得知消息的，可以对相应的规划提出自己的建议；50%的被调查农民是在工程项目施工阶段知道，这一阶段，多数被调查农民只是好奇关注，真正提出问题和建议或者参与的农民数量很少；18%的被调查农民在竣工验收阶段才知道土地整治工程。“最希望什么时间开始参与土地整治”的调查结果显示，58%的被调查农民认为在立项阶段最合适，30%选择规划阶段，10%选择建设阶段，2%选择验收阶段。

3.2参与渠道及方式单一

农民参与土地证理活动的方式有很多，比如说在项目决策设计阶段可以提出建议，在土地整治活动的实施过程中通过做义工的方式也可以达到参与的目的，还可以在项目的后期管护当中，一起监督管理。通常参与土地整治活动的方式就三种，一是提出建议，二是做义工，三是监督管理。这三种方式的人员占总人数的百分比分别是45%、33%和10%。从中可以看出，提建议的方式是一种比较受到大家认可的最简便的方法，能够最直接的反映农民的真实意愿。

3.3参与人员结构不合理

土地证理不仅仅涉及到振幅，更多的是一项惠民政策，所以农民应当尽其所能地参与到土地整治项目中来，无论男女老少，都可以参与进来。通过调查发现，成年男子、妇女以及老年人的占比分别是68%、25%和7%。另外，土地整治参与人员中，村干部比例70%，有外出打工经历者占了40%。从中可以看出，土地整治项目中，虽然有公众参与，但是大多局限于村干部和男性村民，对妇女和老粘人的关注不够。

3.4渴望成立统一组织

我国目前的土地整治项目都是由上级政府参与投资，涉及到村的，一般是由乡镇政府或者县级国土资源部门提出土地整治规划建议，然后再一级一级自上而下的开展。村集体、农民一般无机会也无力提出。在针对“是否有必要成立土地整治农民组织，让农民自己决定土地整治事宜”的调查中，87%的被调查农民认为有必要成立土地整治农民组织。如果成立土地整治农民组织，60%的被调查农民选择愿意参加，36%选择不愿参加，但可以推选别人。“应该通过何种途径推选土地整治组织代表”的调查结果显示，62%的被调查农民选择通过选举推选代表，35%选择自愿参加。由此可见，绝大多数农民希望有自己的组织决定自己的事情，参与土地整治决策、实施、监督等，更方便、真实、充分地反映自己的愿望，保障自己的权益。但只有35%的农民愿意参加组织，这可能与当前农民收入较低、更关注家庭经济利益有关。

4河北省创新模式

4.1成立土地整治农民组织，完善组织保障

河北省土地整治中心已经着手准备推行建立土地整治农民组织，该组织由当地乡镇政府、国土整理行政主管部门、相关业务部门、村委会、普通农民代表构成，主体是项目区农民，国土及相关业务部门作为业务、技术指导。旨在通过进一步培育和完善土地整理项目中的利益相关者，借助投票选拔制度选拔出相关的利益代表，由这些利益代表组成利益团体，参与到土地整治的全过程当中，充分表达利益相关者的利益诉求，通过构建有效地沟通渠道，进一步促进利益表达的有效性和及时性。以有组织的力量形成一定意义上的“压力集团”，只有把农民集中到一起，聆听公众的意见，才能保证农民的利益不受侵害。

4.2建立农民全程参机制

在土地整治项目的决策阶段，所有参与土地整治过程的农民在政策允许范围内集中到一起，由自发组成的农名组织充分发表自身意见。

在土地整治项目的实施阶段，参与进来的农民有权知道具体项目的设计方案、进度安排和资金去向等问题，起到真正的工程监工的监督作用。甚至可以把一些技术含量不高的工作分包给农民自己，这种方法既可以提高农民的参与积极性，又可以适当增加农民的外来收入。

在竣工验收阶段，土地整治项目的验收组是由各个承包单位和本村农民共同分派不同的人员共同租车，从受益者、经营者两个角度对工程项目进行验收。

后期管护阶段，土地整治农民组织作为直接受益群体，承担项目区内各单项工程的管护责任；同时，在专业人员技术指导下，建立耕地管护、农田水利设施管护、道路工程管护、农田防护设施管护、村庄内基础设施管护等相关制度，在制度指导下，落实管护责任。

4.3规划衔接

新农村建设与土地整治在规划内容、规划标准及规划方法设计等方面都有很大的区别，两者的协调规划却很重要。在项目规划的安排上，将两者在用地数量上捆绑，即在土地整治项目规划中，确定搬迁村庄和安置村莊的位置、规模，掌握新增耕地的数量和分布情况，一个做大，一个做小。村庄内部的规划和布局交由建设局领导办公室负责。而在农田沟渠、道路规划与村庄内部给排水和道路规划等方面需要统一规划，密切协调。这样可以保证国土部门和建设部门发挥优势，各司其职，各尽其能。

结论：土地整治和新农村建设都是我国现阶段针对现实社会经济中出现问题提出的重大决策。土地整治是一项利民惠民的紧要工程，必须建立农民参与机制，广泛跳动农民的积极性，撬动新农村建设和土地整治活动之间的联合机制，优化两者的运行模式，才能真正实现农村整体生产、生活条件和生态环境改善，从而推动社会主义发展。endprint