基于演化博弈视角的地方政府间建设用地指标配置策略研究

曹飞

内容提要：传统的建设用地指标分配管控模式对我国城镇化的推进产生了诸多不利影响，本文采用演化博弈模型分析不同资源禀赋的地方政府间建设用地指标分配方法及策略。研究发现：中央或上级地方政府差异化的经济考核和耕地保护政策对地方政府实施合作主义有直接影响，“胡萝卜”政策比“大棒”政策更有效地促进了地方政府在土地高效集约利用方面的合作；提高征地补偿的市场化程度、优化提高资金和劳动力配置的市场化程度有利于促进土地利用效率的提高，有利于不同资源禀赋的地方政府都实施土地集约利用行为；传统的地方经济的竞次发展模式不符合新型城镇化和土地利用效率提高的要求。为了更好地推进城镇差异化发展，需要提升要素市场化水平，建立差异化地方政府考核办法，出台配套户籍与转移支付等政策。

关键词：建设用地指标；指标分配； 土地利用 ；地方政府； 演化稳定策略

中图分类号：F21 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2017）10-0056-08

一、引言

相對于资本和劳动力的流动性和管制程度而言，土地生产要素的计划指标管控模式已经成为约束我国国土空间差异化开发的关键性因素。建设用地指标的配置是中央政府基于耕地保护面临的巨大压力而进行的指标①行政计划分解和管控，尽管集权制下的行政约束能力很强，但这种从上至下的指标下压和严格考核方式在现实中受到了诸多挑战。如何实施差异的土地利用政策，尤其是如何对建设用地指标进行合理配置，以及地方政府在工业化城镇化过程中如何进行土地管理和土地利用，如何有效的缓解土地利用中的冲突问题已成为差异化推进国土开发和城镇化背景下的关键问题。

已有关于建设用地资源配置的文献集中于指标分解方法改进、指标差异化利用及指标利用绩效几个方面。如利用主成分分析法、基尼系数法等分析建设用地指标总量和区域分配[1-2]，分析经济发展与土地集约利用和指标差异化利用[3]，现有土地指标配置绩效[4]、土地指标利益冲突[5-6]、土地利用区域矛盾的市场置换[7]；土地用途管制调整应通过政府与相关利益主体进行协商沟通达成平衡[8]；建设用地指标需求对资本投资回报率的影响等[9]。此外，国内也有个别学者（鲍海君等，2014；郭本海等，2015）运用演化博弈方法对土地利用问题进行了分析。

从研究内容和研究方法来讲，土地利用指标的动态配置分析常基于新古典经济学的边际分析方法，部分文献将建设用地指标分配看作利益主体间的利益冲突，试图运用博弈论对土地利用冲突进行分析。实际上，我国的土地利用严格受到中央政府管制和建设用地指标管控，与国外的市场化的土地利用和规划制度差别很大。有鉴于此，在城镇化背景下，本文将利用演化博弈理论构建建设用地配置的政府间演化博弈模型，分析相关利益主体的策略演化行为，以期为推动差异化的城镇化发展提供理论和经验证据。

二、前提假设及模型构建

（一）问题描述

下级县市政府在争取土地指标上始终和上级地方政府无偿指令性分配指标处于一种博弈状态，这种博弈状态被以下两种因素所加强：第一，信息不对称，计划指标分解与各县市政府土地实际需求量不可能吻合。第二，由于主体功能区中的不同空间发展规划原因，在有限的建设用地指标下，如何合理配置用地指标给优先发展地区和限制禁止发展地区，面临着平衡区域发展和主体功能区规划限制的矛盾。不同规划空间的县市政府同上级政府进行用地指标博弈的后果是：不同规划空间下县市政府极力争取建设用地指标，但建设用地指标低效率使用甚至闲置的情况成为一种常态，这与供不应求极其短缺的建设用地指标来说是一个悖论。

（二）问题假设与符号设定

本文以河南省为主要研究对象，在《河南省主体功能区规划》中将河南省省域分为重点开发地区、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区域，本文将重点开发地区设为优先发展地区，将农产品主产区和重点生态功能区归类为限制发展地区，即P地区为优先发展地区，R地区为限制发展地区。

假设1：P地区和R地区均加大力度争取建设用地指标，这是现实城镇土地利用中的常态。这里假设P地区和R地区策略选择组合均为：高效集约利用，低效粗放利用。不同发展地区如果均实施高效集约土地利用策略，则双方均可以从彼此合作中获得额外的收益或转移支付。如果某地区实施了非合作的土地利用策略，那么此地区获取额外收益的同时将受到一定惩罚。双方均粗放利用土地即都实施不合作时双方获得收益最小。

假设2：YP、YR为P地区和R地区均争取建设用地指标并以竞次的方式进行经济建设时对应的经济增长收益值。获取建设用地指标并投入使用时候会产生成本，这些成本包括征地和土地一级开发的投资成本，CP、CR为代表双方均实施土地粗放利用时的土地利用成本。

假设3：CP′、CR′为双方均实施土地集约利用的时候双方的土地利用成本。因为实施了合作行为，双方的征地成本和基础设施投入均下降，因此有CP>CP′、CR>CR′。

假设4：μP、μR分别为上级地方政府对县市级政府的考核，表示经济增长的考核系数与生态保护粮食生产的考核系数之比，该系数越大，则表明资本在不同发展地区间流动时流入方将获取更大的资本流入接受量，反之更小，因为国家对不同发展地区有着不同的目标定位，因此一般来说μP>μR。这里令μP=wPD/wPE，μR = wRD/wRE。MP、MR则分别为P地区和R地区实施土地集约利用策略时候的资本流出量。

假设5：TP、TR为P地区和R地区实施土地集约利用政策时获得的土地利用指标交易收益或转移支付收入 。PP、PR为P地区和R地区实施土地粗放利用时候上级政府对不同发展地区实施的惩罚额度或未来土地指标收紧所带来的潜在损失。

假设6：当演化结果为都采取争取建设用地指标并高效集约用地时，表明地方政府间的横向府际关系是健康的稳定合作关系。 除此之外的其他情况都表明地方政府之间的横向府际关系是非良性的竞争关系。endprint

假设7：P地区和R地区采取争取建设用地指标并都高效集约利用建设用地的概率分别为x和y，即P地区选择集约利用土地的概率为x，P地区选择粗放利用土地的概率为1-x，R地区选择集约利用土地的概率为y，R地区选择粗放利用土地的概率为1-y。

（三）基本模型建立

P地区和R地区都积极争取用地指标成为一种常态。按照横向府际关系的竞争与合作关系，以及纵向府际关系中的惩罚和激励机制，将模型分为四种情况。

第一种情况为P地区争取指标集约利用，R地区也争取指标集约利用，这种情况下地方政府间的行为属于良性合作，从微观和宏观上都达到了帕累托最优状态。此时P地区的收益为YP+TP- CP′，R地区的收益为YR+TR- CR′。

第二种情况为P地区争取用地指标高效集约利用建设用地而R地区争取用地指标低效粗放利用建设用地。此时P地区的收益为YP-MP- CP′+TP，R地区的收益为YR+μRMP-PR-CR。

第三种情况为P地区争取用地指标低效粗放利用建設用地而R地区争取用地指标高效集约利用建设用地。此时P地区的收益为YP+μPMR-PP-CP，R地区的收益为YR-MR- CR′+TR。

第四种情况为P地区争取建设用地指标并低效粗放利用建设用地而R地区争取建设用地指标也低效粗放利用建设用地。这是当前城镇建设用地过程中的常态情况。此时，不论对于P地区还是R地区均实施恶性竞争行为，这种情况在四类情况中为帕累托最劣。此时P地区的收益为YP-CP，R地区的收益为YR-CR。

结论3：由上可知，在不考虑上级地方政府和中央政府激励和约束制度及考核政策的情况下，限制开发地区与优化开发地区的行为实施合作或投机的影响因素和方向一致。即随着资本流出量MR的增大，博弈演化到最优均衡的可能性在降低，反之则增加最优均衡实现的可能性。增加限制开发地区土地指标使用成本和用地成本，并降低优先发展地区和限制发展地区实施合作行为时土地指标使用成本将加达到最优均衡的可能性。

四、情景仿真与演化稳定性分析

下文将使用MATLAB分析河南省ZZ市（优先开发地区的代表）和ZMD市（限制开发地区的代表）为案例仿真模拟不同影响因素作用下地方政府间实施合作主义（高效集约利用土地）或机会主义（低效粗放利用土地）行为的演化规律特征。模型中变量和系数的初始值来源于ZZ土地利用总体规划、ZMD土地利用总体规划、《国土资源违法用地处罚标准》及已有相关研究文献。

表4中μP、μR分别为上级地方政府对县市级政府的考核，表示经济增长的考核系数与生态保护粮食生产的考核系数之比，按照《党政领导干部考核工作暂行规定》、《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》等并结合研究需要设置如下三种情况：第一种情况下优先开发地区和限制开发地区的考核制度完全相同；第二种情况下优先开发地区和限制开发地区都重视经济增长的考核，差别在于数量上的差别；第三种情况下两种地区则完全按照主体功能区规划进行考核。

在初始赋值为表3、μP、μR分别为表4第一种情况时，仿真模拟P地区和R地区在土地利用上的博弈演化路径与系统稳定性，仿真演化结果为图2。由图2知，在中央或上级政府对P地区和R地区实施相同的考核政策、P地区和R地区存在既有的资源禀赋差异、经济发展程度差异且上级或中央政府的T、P两项政策赋值均为0的情况下，P地区和R地区的利用行为趋向于非合作行为，即双方均采取非合作的土地利用行为。

保持其他参数赋值与图2相同，而调整中央或上级政府的激励或惩罚政策参数TP、TR、PP、PR分别为60、40、240、300的情况下，演化仿真结果为图3a。此时P地区和R地区向非合作状态演化的趋势相对于基准状态时明显放缓。保持其他参数赋值与图3a相同，调整μP（wPD从0.6上调至0.7，而wPE从0.4下调至0.3）至2.3时演化仿真结果为图3b。保持其他参数赋值与图3b相同，调整μR从1.5至0.7（wRD从0.6调整到0.4，而 wRE从0.4调整到0.6），此时P地区和R地区向合作状态演化如图3c，即P地区和R地区均实施土地集约高效利用行为，双方的收益相较于非合作行为时高，而社会福利损失较低。在保持其他参数值与图3c相同，而调整MP、MR分别为360和136，此时演化仿真结果如图3d，在竞次策略的驱使下，两个地区又趋向于非合作利用土地状态。

在保持其他参数值与图3c相同，而调整PP、PR分别为270和360时演化仿真结果为图4e，相较于3c状态下P地区和R地区演化趋向于合作状态的趋势更陡峭更快。在保持其他参数值与图3c相同，而调整TP、TR分别为90和70时演化仿真结果为图4f，演化趋势相较于图4e，双方收敛于合作状态趋势的速度更快，说明了中央或上级政府的激励机制相较于惩罚机制更为明显，说明了“胡萝卜”政策和“大棒”政策对于地方政府来说都要利用，而且更要重视对地方政府的激励机制的建立与完善。在保持其他参数值与图3c相同，而调整CP′、CR′分别为360和64，演化仿真结果为图4g，说明在财税政策、金融信贷政策及其他诸如地方保护等不良竞争的状态降低后，P地区和R地区不再实施竞次策略的情况下对双方在实施土地利用高效集约利用上有明显的促进作用。在保持其他参数值与图3c相同，而调整CP、CR分别为780和120时，演化仿真结果为图4h，说明如果实施征地补偿价格朝着市场化方向迈进，不仅有利于降低土地利用的社会矛盾和冲突，还将有利于促进粮食主产区和优先发展地区的耕地保护和建设用地利用，是一种帕累托改进政策。调整变量的参数值与上图3c的对比可以看到相关的政策调整对于提高地方政府土地利用效率的效果。

五、研究结论与管理启示

（一）研究结论

本文运用演化博弈方法分析了优先发展地区和粮食主产区中政府土地资源配置中竞合行为的演化趋势，并对河南省两个地市实证分析，结果发现：（1）对于不同资源禀赋地区来说，差异化的经济考核和耕地保护政策直接对地方政府实施合作主义有关键影响，这种差异化程度要大到一定程度才能对合作的演化趋势有关键影响。（2）激励机制和约束机制一样重要，两种机制的同时建立并加大实施对地方政府实施合作主义有正面作用。经验分析表明，“胡萝卜”政策比“大棒”政策具有更有效的促进地方政府间在土地高效集约利用问题上的合作，当然这种有效需要在“大棒”政策实施的基础上。（3）经济发展的竞次策略对地方政府实施合作主义有很大的负面作用。（4）提高征地补偿的市场化程度、优化提高资金和劳动力配置的市场化程度不仅有利于减少土地利用冲突中的社会矛盾，提高土地利用效率上有重要影响。endprint

（二）管理启示

由上述的理论和经验分析，可以得到以下几方面的管理启示：（1）针对不同资源禀赋和主体功能区制定相应的有高低差异的土地利用效率指标，将建设用地指标分配与土地利用效率直接挂钩。（2）不仅要建立耕地补充指标交易平台，同时要建立县域内、市域内、省域内的建设用地指标转让市场，在提高建设用地效率的同时使结余土地指标充分流转市场化。将规划空间指标也应纳入各级土地指标交易平台。（3）中央或上级地方政府要更加注重用“胡萝卜”政策。（4）以更加市场化的补偿水平合理增加失地农民的补偿。提升资金、土地、劳动力等要素市场化程度。（5）针对粮食主产区和优先发展区制定相反的经济考核和生态环境考核政策，而且这种差异化的政策力度要一定大，同时辅之以建立粮食主产区的转移支付制度、农业人口有序转出和转出人口户籍制度改革等一系列配套措施。

注释：

① 城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模、耕地保有量等六种指标。

参考文献：

[1] 陆张维，吴次芳，岳文泽.土地利用总体规划建设用地指标区域动态分配问题研究[J].中国土地科学，2010（8）.

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[9] 高峰.建设用地指标配置的需求意愿分析[J].中国社会科学院研究生院学报， 2011（3）.

Abstract：The traditional index allocation control model of construction land in China has greatly hindered urbanization development. In this study， an evolutionary game model was used to analyze the index allocation method and strategy of construction land between local governments with different resources. The analysis results show： differentiated economical evaluation and farmland protection policies implemented by central and superior local government are the key factors that directly influence the corporatism implementation of local governments， and the “carrot” policy based on the implementation of the “stick” policy are more effective on promoting the cooperation between local governments on the efficient and intensive land use problem； the increase and optimization of the marketization degree of land expropriation compensation and capital/labor force allocation are beneficial to the improvement of land utilization efficiency and the implementation of efficient and intensive land use by local governments with different resources； the traditional race-to-the-bottom development pattern does no longer meet the requirements of new-style urbanization and land use efficiency improvement. In order to better advance the differential strategy of urbanization development， it is necessary to establish a differential assessment method for local governments， enhance the marketization level of key factors， and introduce supporting policies for household registration and transfer payment.

Key words：construction land index； index assignment； land use； local government； evolutionary stable strategy

（責任编辑：维翰）endprint