借鉴国际经验，建立“购租并举”的住房制度

李宇嘉

一、我国已进入住房租赁时代

近日，我国第一部明确规范住房租赁的行政管理法规，《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》 （简称《条例》）正式向社会公开征求意见。笔者认为，《条例》发布，意在建立租赁市场基础秩序，培育发展住房租赁市场，建立“购租并举”的新住房制度，同时也标志着我国正式进入住房租赁时代。

目前，各大城市相继进入存量房时代，租房已经成为与买房自住并驾齐驱的住房消费模式。首先，近年来热点城市房价又上了一个台阶，居民首次购房年龄推迟，如北京首次购房平均年龄从2010年的30岁推迟至2016年的34岁；其次，相继进入社会的85后、90后和00后，其结婚年龄推迟，单身贵族崛起；再次，外来人口居住稳定性提升。2014年，2.53亿城镇外来人口，60%的携配偶、子女一起流动，在就业地城市平均居住时间超过了3年；最后，近年来随着房价上涨，房贷月供水涨船高，但租金涨幅却低于月供涨幅，月供与租金“剪刀差”扩大。

据统计，目前我国大概有1.6亿人在城镇租房居住，占城镇常住人口的21%。一线城市实际管理人口中，超过60%的人选择租房，深圳租房占比达到80%以上。未来，我国还将新增2亿人进入租房市场。到2030年，城镇住房租赁总人口将达到2.7亿人，长期租赁人群占比将超过30%。因此，如果将长期租赁、先租后买、短期租赁等包括在内的话，在任何单一时点上，我国城镇实际租赁的人口占比已接近50%。未来，随着“3个1亿人”战略的实施，新市民租赁需求将爆发式增长，届时租赁占比或超过50%。

同时，租赁房屋供应也将“放量”。早在2012年，我国家庭城镇户均住房拥有已经达到一套房、人均住房面积已超过发达国家平均水平（33平方米）。2012年以来的5年，我国年均新房销售都在10亿平方米以上（人均年新增1.4平方米）。除了城镇新增人口产生的购买力、改善型需求外，很多可归为资产配置。随着住房“限售”、拍地“竞自持”政策的广泛布局，住房回归居住属性下抑制投资常态化，未来将有大量住房投入租赁市场。同时，热点城市将加大租赁住房供应，比如今后5年，北京市将建设租赁住房50万套，深圳将建设人才租赁房30万套左右。

由此，未来租赁供需体量将会放大，租赁将至少与房屋购置平行，成为我国住房供应“双引擎”之一。但是，就是这样一个关乎如此多老百姓利益的市场，一直在“无管理、无数据和无法律”的状态下野蛮生长。在房东与房客、房东房客与中介的权利义务上，甚至租房供求和租金信息，一直没有明确的规范和信息披露。因此，《条例》既是形势倒逼所致，也恰逢其时。《条例》近一半篇幅放在保障承租人权利上，当然也维护出租人的权益，否则租赁供应、企业租赁等供给端很难成长。同时，政府也要将监管重点从新房转向存量房，如信息披露、秩序规范、租金管理等。

二、德国经验：机构租赁“压舱石”与严格管制

发达国家中，德国以居民偏好租房、租赁秩序井然、低租金而称著于世。目前，德国住房自有率仅43%，租赁住房占57%的份额。首先，住房供应导向上重视租赁。在德国，不管开发新房或经营租赁，企业要获得土地、信贷，新落成的房子须在一定期限内让渡给政府出租，或按接受补贴的低租金出租。过了限期，才能按市场租金出租。因此，德国租赁房源充足。“二战”以来，德国一共建设1000多万套社会住房，可供3000万人居住，多数为租赁住房，而德国人口仅8100万。

其次，机构租赁发挥“压舱石”作用。中低收入者的租赁需求更大，租赁具有公共产品属性。国际上，政府公租和地产企业、金融机构、非盈利组织等私人机构租赁（接受租金管制和政府补贴）占市场份额30%以上。2011年，德国1860万套租赁房中，政府公租房（450万套）占24%，私人机构房源（410万套）占22%。

再次，近乎苛刻的租金管制。一战时期，德国就将租金管制写进民法典，并设单章规定住房租赁；1922年，德国颁布《帝国租赁法》，对建于1918年7月1日前的房屋实行租金控制，规定在“法定租金”基础上，根据通胀及维修开支，确定新建房屋租金，旧房则严格按照租赁合同调整租金；二战后，面对住房大量短缺，德国在每一个地区制定固定的房租价格表，禁止提高房屋租金；20世纪60年代后，房屋短缺局面缓解，对于缺房率3%以下城市，取消了房租限制。

20世纪下半叶，德国房地产市场整体稳定，政府也尽量发挥市场作用。对租赁市场，主要通过两方面措施干预，即各地区制定“合理租金价格表”，披露租赁市场供求信息，引导区域租金变化；确保租赁合同缔约和执行，防止单方面违约和随意涨租。本世纪以来，西方经历新一轮楼市繁荣，租金水涨船高。德国在本世纪初颁布《租房法》，所有城市每年可更新租金表，但超过合理租金20%，就被视为房租超高而违法，并被课以巨额罚款，超过50%被视为暴利而犯法。

欧债危机以后，发达经济体量化宽松，楼价上涨史无前例。据地产公司Jones Lang LaSalle的报告，柏林房屋租金从2005年的5.5欧元/平方米上涨至2014的近9欧元/平方米，近兩年年租金上涨9%以上。2012年12月，德国议会通过更严格的涨租限制，即各州政府控制该州主要地区房租3年内涨幅不得超过15%，房主不得将租金提高至平均水平的10%以上。

最后，德国对其他租赁权益的保障也很细致。一是对“可居性”严格规定，建立安全与健康标准的评估体系，包括面积、生活设施、生理心理需求等多个评定标准；二是中介费、房屋修缮费等全部由房主承担；三是德国租房和买房享有的公共权益是等同的，只要居民合法纳税，就可以享有本地公共服务。

三、日本经验：公租房的“三支箭”

日本与我国一样，买房传统很重，崇尚置业才能安定的理念，政府也意图建设自有住房社会，促进中间力量壮大。但是，住房自有率在1958年达到71%后，日本居民买房比例迅速下降。城市化快速、房价暴涨的20世纪60-80年代，自有率降至59%，近一半人选择租房。另外，二战后，日本8000万人口中近1/4无房住，50年代开始，日本经历了快速的大城市化、重工业发展，城市房屋极度短缺、房价上涨，80年代甚至经历了严重的楼市泡沫。endprint

但是，日本住房问题并不突出，这与二战后日本开启史上最大规模的政府主导型公租房建设密切相关。1951年，日本发布《公营住宅法》，面向所有生活和工作在本地区的低收入人群，由中央向地方补助，修建出租住房，覆盖地区月收入倒数25%的家庭。凡符合住房困难或收入限制的人均可申请，租金为同区域商品房租金的1/4-1/3。截止到2003年，公营住宅共建设218万套，占全国住宅总量的4.66%，各地区差异较大，比如人口集中的神户市达到9.59%。

1955年，日本颁布《住宅公团法》，由国家出资75%、地方出资25%设立公团，在住房严重不足的大城市及周边兴建出租式公寓，面向大城市工薪阶层，提供低廉租金住房。公团成立之初，仅建设1.7万套公寓。60年代城市化高速推进时期，公团集中实施了两个“5年计划”，1966-1970年建设了35万套、1971-1975年建设了28.4万套。其中，70%的房屋为出租住房。

截止到2004年6月，住宅公团共建设公寓154万套，约占全国住宅总量的5%。除了公营住房和公团住房外，日本机构租赁住房“三支箭”的最后一支，就是包括提供给入会会员的公社住房、企业公寓在内的非营利机构租赁住房。为稳定雇佣关系、提高员工对企业的归属感和忠诚度，日本建立了强大的企业社会福利制度。60-70年代，拥有社宅和宿舍的企业开始增多。根据2007年的调查，提供补贴或租金的企业占比达到48.4%、提供社宅和宿舍的企业占比35%。

1945-1977年，日本新建的2854万套住宅中，由公营、公团、企业等政府或非营利组织建设的占31%，60-70年代占比超过40%，其中超过70%的用来出租。1968年，住房总套数和总户数开始平衡，加上随后的老龄化，新建租赁房屋减少，公租房开始对外销售。到1975年，日本实现一人一间房。目前，日本户均住宅面积96平方米，其中自有和租赁住宅户均面积分别为124平方米和46平方米。

四、美国经验：建秩序、保低端

美国有位居发达国家前列的自住房拥有率（63.4%），也有发展成熟、管理有序的租赁市场。纽约、华盛顿、旧金山等经济发达、人口聚居的大都市，住房租赁十分便利规范。自1934年《国民住宅法》出台，美国就强调租赁发展的公平、可负担原則。首先，租赁房源稳定可靠，包括政府直接建设廉租公寓，鼓励机构及个人投资开发公寓，发放租赁券。2015年，全国120万户低收入家庭入住廉租公寓；租赁房源中，71%来源于个人并交由专业租赁机构管理，20%来源于公司或非政府组织。2015年，美国联邦以租赁券形式发放补贴210亿元，220万户低收入家庭受益。

其次，充分保障租房收益。美国的《住房法》明确规定，业主不得以承租者种族、性别、年龄、国籍、婚姻状况、宗教信仰、身体残疾等而歧视之，房主提供适合居住的条件和设备，接受政府监督；只要身份合法，租房与购房在子女入学、社会福利等方面无差异。

再次，规范租赁管理。一是联邦、州及地方管理部门网站都有“公平租房市场”网页，点击可查租赁机构、租赁房源及联系方式等。二是申请租住补贴或优惠的家庭及个人都通过公共住房机构申请，执行统一的低收入标准，即家庭收入不足当地收入中位数的50%，并接受“国家低收入家庭住房联盟”监督。当期申请不到者，进入等候者数据库，并可上网查询等待排位信息。当地收入中位数由联邦住房与城市发展部统一发布，每年更新一次。三是联邦住房与城市发展部每年对530个大城市、2045个县房价进行评估，并发布市场租金参考价。全国房地产经纪人协会设有租赁网站，输入需求信息，可查询各类房源租金及联系方式。四是租赁合同规范统一。全国房地产经纪人协会提供合同规范文体，机构和业主可参照制定个性化合同，前提是基本保障条件不低于规范合同。同时，租赁双方任何一方违约，均可向协会投诉或通过其他渠道起诉，违约行为纳入信用记录。

最后，美国住房法明确强调，政府在租赁市场中的两大职责是规范市场秩序、为低收入者提供保障。为此，美国设计出多种租房补贴项目，并随市场变化创新补贴方式，包括直接投资建廉租房、购买已建成公寓及私人住房、为私营开发商提供低息贷款及税收优惠等。补贴方式也较为灵活，既有给开发商的资金资助、低息贷款、税收优惠，也有给承租人的资金补贴、税收减免，还有直接发放给房东的租赁券。据统计，2015年美国联邦政府各项住房租赁补贴项目投入达439亿美元。

五、促进我国住房租赁市场发展的政策建议

一是要将住房租赁作为地方政府供给公共服务和公共产品的必选内容。首先，这需要改变GDP导向的房地产发展模式，还原房屋居住和公共产品的基本属性；其次，要加强各级政府公共财政建设，将新移民、新就业大学生租房需求视为公共产品，甚至是住房保障的一部分，纳入公共财政。这样，才能为增加租赁供应、打造低租金环境、加强中介监管，让租房享有同等公共服务创造环境。

二是壮大政府公租。德国、日本等国的经验证明，在住房短缺和城市化快速推进的时期，以政府和非营利组织为主，提供公租房是何等的重要。目前，我国公租房占比太低。“六普”数据显示，我国25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋来自私人住宅。2010年，北京租客网调显示，租赁关系以房东直租、二房东转租为主，占比超过80%，仅约6%的租赁住房来自机构出租，主要是就业单位（4%）和房管部门（2%），近期京沪深大力建设公租房是个好现象。

三是大力发展机构租赁。机构租赁是长期经营，不是“一锤子买卖”，机构租赁多了，骗租、欺诈等损害承租人的短期行为就少了。由此，就会有很多企业介入租赁市场，市场秩序规范、租赁关系稳定就水到渠成。目前，美国专业化机构租赁占租赁市场的60%，日本高达87%。而我国不到10%。我国机构租赁不足有三大原因，一是政府公租房供应少，带头作用不足；二是地价和财务成本高，相比开发和销售，租赁收益吸引力不大；三是无风险收益率太高，投资租赁不划算。

要发展机构租赁，首先要强化政府的职能和带头作用，公租占比至少要在10%；其次要降低无风险收益率。随着近年来房价暴涨，目前一线城市租金收益率从原来的2%-3%首次降至2%以内（约1.5%左右），而10年期国债、AAA级别企业债等无风险收益率达3.6%。无风险收益率下降了，社会资金对有稳定长期可靠收益的租赁投资的兴趣才会上升。因此，必须要降低无风险收益率，这就要借助于税收优惠、证券化或信托基金（REITs）因势利导，扭转租金低收益现状。

四是加强市场秩序建设。《条例》中，“二房东”是合法的，只是转租应征得出租人书面同意，专业“二房东”要办理工商登记。事实上，“二房东”本身就是规模化租赁的雏形。在贴近租房需求、降低经营成本、缩短匹配周期等方面，“二房东”具有很高的效率。各大城市相继进入存量房时代，租房的人越来越多，市场也会自发催生一批专营租赁业务的人群，即“二房东”，如房产中介公司、城中村村民、城中村村集体、中介从业人员等个人创业者等。据笔者调查，他们都是从市场上收集房源，并经过装修、配备居住设施再投入租赁市场。

目前，“二房东”之所以臭名昭著，在于监管没有跟上。承认“二房东”地位，并进行工商登记，纳入政府管理，“二房东”将不再是信息不对称、劣币驱逐良币的“灰色产业”。考虑到政策扶持（特别是国家39号文对规模化租赁的税收优惠），“二房东”未来有望成长为规范的租赁企业。此外，目前在租赁权益保障、租赁服务标准、投诉处理、政府职责等方面的秩序还不完善，要以落实条例对于出租人、承租人、中介机构、地方政府等责权利，作为市场秩序建设的目标。

李求军/责任编辑endprint