我国土地利用管控体系与住房发展规划的协调性

王彬武++钟庭军

2016年7月6日，住房和城乡建设部印发的《住房和城乡建设事业“十三五”规划纲要》提出，要科学编制城镇住房发展规划，完善住房发展规划制度，建立健全国家、省（自治区、直辖市）、城市三级住房发展规划体系。在保障政策方面，土地政策是住房发展规划有效落地的重要组成方面，如何提出科学合理的土地政策，需要从分析我国土地利用管控的基本制度出发，分析其内在调控机制，强化城镇住房发展规划与土地利用各项规划的协调性。

一、我国土地利用管控体系

近年来，我国政府充分发挥土地政策的经济和行政功能，将土地政策作为宏观经济调控的重要工具，这在成熟的市场经济国家并不多见，其土地多为私有制，政府对土地市场的控制是间接性、区域性的，缺少可借鉴的国际经验。因此，我国已探索建立了一套符合国情的土地利用管控体系，该体系以土地用途管制制度为核心，将土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地储备供应政策作为基本政策工具，以国家土地督察制度监督保障各项政策的有效落实，具体逻辑框架参见图1。

二、土地利用管控体系与住房发展规划的内在逻辑

我国的土地利用管控是以耕地红线不突破为底线，严格控制农用地非农化转用审批为手段的一种行政性逻辑，是计划性和底线思维的集合，与住房发展规划存在一定差异。以需求分析为例，在我国各级土地利用总体规划编制过程中，尽管都会做各类用地的需求分析，实际执行中仍然是以落实上级土地利用目标控制为主，以限制性开发为主基调。而住房发展规划作为一项专项规划，需求预测主要基于规划期末的常住人口数量、人均住房建筑面积、人均可支配收入、住房价格、建筑成本等因子为参考测算，以保障城镇人口住有所居为目标，是一种开放式、外延式逻辑。从管控主体和供应方式来看，我国土地利用管控的中枢仍然是在中央层面，每年的土地供应指标由中央逐级统一下达，而住房发展规划的主体是以城市政府为主，住房供应是以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求。因此，二者在内在逻辑上仍然存在着差异。

三、关于土地利用管控体系与住房发展规划相衔接的思考

当前，我国土地利用规划和住房发展规划的基本政策归纳起来主要是：促进国土空间高效利用，实施节约、集约、高效的土地供应政策；以市场为导向，科学确定各类房地产开发建设用地总量，控制单宗土地规模；一线和部分二线城市适当加大居住用地供应量，重点保证保障性住房和自住型商品住房用地供应；其他城市注重新增供应与存量挖潜相结合，积极促进闲置土地盘活。

通过梳理我国土地利用管控体系，明确了我国从中央到地方，逐级编制规划、逐级审批规划、逐级指标控制的总体思路，结合当前我国城镇住房发展规划现状分析，认为两者具有很多相似之处，如，两者均须明确住房建设或土地供应的总量、结构、时序和空间布局，均须编制全国、省、市等各级规划，均须通过年度计划控制规划实施等等。为促进两项规划的有效衔接，在分析共性的基础上，提出“五个统一”的总体思路，即住房发展规划和土地供应计划空间布局相统一，住房发展规划与土地利用规划时序节奏相统一，住房發展规划与土地管制分区人居环境相统一，住房规划信息系统与土地规划信息系统相统一，住房发展规划与土地利用规划法律地位相统一。

1.住房发展规划和土地供应计划空间布局相统一

按照城市总体规划、土地利用总体规划、住房发展规划编制房地产用地年度供应计划，科学确定房地产开发用地供应规模和供地结构，确保各类房屋建设用地需求。在供地结构上优先满足保障性住房及普通商品房用地需求。赋予住房发展规划主管部门提出各类房地产用地规划选址权利，实现住房发展规划年度计划的数量规模、结构与空间布局相统一，形成住房的有效供给，提高土地集约利用程度。

2.住房发展规划与土地利用规划时序节奏相统一

对接住房发展年度计划与土地利用年度计划，在新增建设用地计划中独立列出住房建设用地指标，要求各地优先用于“三类住房”（保障性住房、棚户区改造和自住中小套型商品房）建设。根据住房需求与在建未竣工住房、已批未建住房情况制定住房建设用地供应计划，有效分配规划期内土地利用计划和住房用地计划。因城施策，通过限定土地规划条件、住房开发条件、设定开发期限及上市时间等措施，保证市场供应节奏，在长期、中长期、年度等不同时间尺度上，各级住房发展规划与各级土地利用总体规划的控制指标（约束性和预期性指标）时序节奏协调一致。

3.住房发展规划与土地管制分区人居环境相统一

依据城乡规划、土地利用总体规划和住房发展规划，科学规划居住区，合理布局各类居住用地，坚持产城融合，促进职住平衡。保障性住房坚持配建与集中建设相结合，鼓励在商品住房建设项目中配套建设，鼓励各类保障性住房和各类棚户区改造安置住房互相配建。集中建设的保障性住房项目，尽可能安排在商品住房用地毗邻区、工商产业聚集周边区、主要交通干道沿线等交通便利、配套设施齐全地段及住房供需矛盾突出、外来务工人员聚集的区块。集中新建的保障性住房小区，应同步规划建设供排水、集中供热、燃气、道路等配套基础设施，同步规划建设幼托、学校、社区医疗卫生、商业等公共服务设施，方便群众入住后工作、生活。

除提高居民生活便利程度、规避社会隔离风险外，还应注重提升住区质量和特色。贯彻落实中央城市工作会议精神，加强城市设计工作，完善新建住区规划建设标准，合理确定住区建筑密度、容积率和绿地率，优化住宅设计，完善市政基础设施和公共服务设施配套，完善住房使用功能，创建宜居环境。

4.住房规划信息系统与土地规划信息系统相统一

住房发展规划的有效实施离不开信息系统的建立健全，加快建立各级行政区住房基础信息管理平台，并实现与城市规划管理系统、土地利用规划信息系统、住房保障基础信息管理系统、房地产交易管理系统、不动产统一登记信息系统等相统一，促进各类涉房业务系统互联互通。住房保障基础信息管理平台是住房规划信息系统的核心，包括建设价格信息、收入信息、住房信息、个人信息、信用信息、土地利用地理坐标等内容，实现房屋权籍、民政、社保、金融等部门的数据交换和互联互通。

5.住房发展规划与土地利用规划法律地位相统一

目前，我国首个全国性住房发展规划仅以住房和城乡建设部名义发布，即《全国城镇住房发展规划（2011-2015）》（建房改〔2012〕131号），在落实过程中，仍缺乏相应的法律地位。土地利用总体规划的发展尽管取得了初步成效，但各地在执行土地利用规划过程中也仍存在大量土地违法行为，主要原因首先是违法主体违法成本低、获利大，其次与其法律地位不高是分不开的。2008年我国颁布实施了《城乡规划法》，大大提高了城乡规划体系的法律地位，规划执行具有法律权威性。因此，为保障住房发展规划与土地利用规划的有效实施，二者的法律地位同样需要提高，同时，还应抓紧制定和完善住房发展规划、房地产市场监管等方面的法律法规和部门规章，完善住房发展规划制度。

参考文献：

1.住房和城乡建设部住房改革与发展司，中国城市规划设计研究院编著，城市住房发展规划编制指南.中国建筑工业出版社.2014

2.马庆林.编制住房建设规划的几点思考.城市规划.2012.36（2）

3.朱道林. 土地资源利用与政府调控.中国农业大学出版社.2011

4.靳相木.地根经济：一个研究范式及其对土地宏观调控的初步应用.浙江大学出版社.2007

陈品禄/责任编辑endprint