防控商品房预售许可审批风险的建议

冯波

经过改革开放30多年的努力，我国房地产业取得了突飞猛进的发展，城市房屋供应由原来资源紧张的国家包办分配到现在的大量以期房形式供应的商品房，这不仅是我国城市房屋供应结构的变化，更是商品房预售制度带来的巨大成果。然而，商品房预售制度也不时遇到各种不同问题。因此，针对时刻变化的内外部环境，适时修正、完善商品房预售制度，及时掌控并化解商品房预售许可风险显得尤为重要。

一、商品房预售许可中的行政审批风险

纵观我国商品房预售制度历史沿革及现状，不难发现这一制度存在着天生的缺陷，即从开始至今都未对相关行政审批工作做出详细规定。各地执行的行政审批要求不一致给房地产开发企业进入新市场带来了极大不便。房地产开发企业在一个城市可行的方案在另一个城市却可能遇阻。

尽管中央到地方各级部门都陆续出台相关政策对预售制度作出相应补充，但是在商品房预售许可审批细节上的规定依然没有统一标准，预售许可行政审批工作依然存在不少风险。

1.现场勘查工程形象进度代替工程投资资金核算风险

根据商品房预售许可相关法律规定，商品房预售要求按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。放眼全国，真正依据资金核算执行商品房预售许可要求的城市为数不多，普遍的操作模式是工作人员现场勘查预售房屋工程建设进度，在工程形象进度方面做要求，只是各地对进度的要求不同而已。住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第七条也证实了这一做法：严格商品住房预售许可管理。各地要结合当地实际，合理确定商品住房项目预售许可的最低规模和工程形象进度要求……。该通知并未提及工程投资资金核算情况。《住房城乡建设部办公厅关于印发<房屋交易与产权管理工作导则>通知》（建办房〔2015〕45号）第三章也明确预售许可对工程进度的要求：各地可结合本地实际，合理确定商品房预售许可的最低规模和工程形象进度要求，加强预售管理。实际上，以工程形象进度取代工程投资资金核算存在极大风险。首先，工程形象进度不一定就符合“投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上”的规定。以成都市为例，在2016年7月以前该市主城区预售许可的工程形象进度要求是：有地下室的，工程进度需达到正负零以上，无地下室的，需达到地上一层以上。也就是说，带地下室的地上总层数50层的超高层建筑与地上3层的多层建筑在申请预售许可时，工程进度的要求是一样的，即达到正负零。如果按照资金投资比例计算，很难断言50层的建筑在工程达到正负零时就已完成总投资的25%。这是对房地产开发企业诚信的极大考验，同时也给商品房预售许可带来很大的风险。

2.项目开发主体风险

《城市房地产开发经营管理条例》第九条规定：房地产开发主管部门应当根据房地产开发企业的资产、专业技术人员和开发经营业绩等，对备案的房地产开发企业核定资质等级。房地产开发企业应当按照核定的资质等级，承担相应的房地产开发项目。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。

《房地产开发企业资质管理规定》（下称《资质管理规定》）第五条规定：房地产开发企业按照企业条件分为一、二、三、四四个资质等级。第十八条规定：一级资质的房地产开发企业承担房地产项目的建设规模不受限制，可以在全国范围承揽房地产开发项目。二级资质及二级以下的房地产开发企业可以承担建筑面积25万平方米以下的开发建设项目，承担业务的具体范围由省、自治区、直辖市人民政府建設行政主管部门确定。

根据《资质管理规定》的相关规定，新设立的房地产开发企业（可能是具有一级资质的大型房产公司的项目子公司）只能取得暂定资质，在其完成一定开发量、企业实力尚未达到更高资质要求之前，不能取得更高等级的开发资质。因此，新设立的房地产开发企业能承揽的项目开发规模受到限制。《资质管理规定》第二十条规定：企业超越资质等级从事房地产开发经营的，由县级以上地方人民政府房地产开发主管部门责令限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款，逾期不改正的，由原资质审批部门吊销资质证书，并提请工商行政管理部门吊销营业执照。

因此，如果对超过房地产开发企业开发资质规定规模的房屋颁发商品房预售许可，可能存在项目开发主体被资质审批部门吊销资质而导致其无资质开发的风险，同时也给购房人带来巨大风险，有可能产生群众上访、闹事等不利于稳定的情况。

3.前置许可不规范风险

房地产开发流程较长，开发过程中涉及国土、建设、规划、人防、排水、环评、消防等众多政府审批部门。根据前述预售许可法律依据，预售许可涉及的前置许可主要有建设工程规划许可、建筑工程施工许可。若前置许可环节不够规范，则将给预售许可带来极大风险。

4.不动产登记业务衔接脱节、迟滞风险

在不动产统一登记整合之前，大部分城市的商品房预售许可、房屋权属登记都集中由房管部门负责，从商品房预售、合同备案、在建工程抵押以及后续的各项产权登记工作都集中在一个部门，最大程度地实现了业务链条信息的连贯性、完整性，在处理某项业务时能快速调取相关信息。不动产统一登记职责整合后，按照中央要求，不动产登记工作由国土部门负责，房屋交易管理工作由房管部门负责。2015年10月29日《住房城乡建设部办公厅关于印发<房屋交易与产权管理工作导则>通知》（建办房〔2015〕45号）再次明确了商品房预售许可业务由房产管理部门负责，并对商品房预售许可的一般程序、楼盘数据管理、预售资金监管等商品房销售管理作了明确规定。在一些地方城市，不动产登记工作整合到国土部门后，由于整合时间紧迫、技术手段不够完善等原因，存在不动产登记信息与商品房预售等销售管理信息衔接脱节或者迟滞的情况，给房管部门办理预售许可带来一定风险。

二、防控商品房预售许可行政审批风险的建议endprint

1.改进工程形象进度要求的标准

很多地方一般规定工程进度修建至地上若干层视为符合预售许可要求，采用的是绝对数值，例如申请预售的房屋应修建至地上多少层以上。若按该绝对值层数修建的房屋已符合25%投资比例的要求，其建筑总层数也应该是一个确定的绝对值范围。实际上，随着城市的不断发展，科技的不断进步，城市建筑越来越高的趋势一直在延续，特别是各地争相修建地标性建筑，更是拔高了城市的天际线。若采取绝对值的标准，超高层房屋在工程形象进度方面达到预售许可要求而实际上并未达到25%投资比例，采用一定层数的工程形象进度作为预售许可标准并不科学。因此，可以根据房地产开发企业申请预售许可房屋建筑情况，按总层数的一定比例（即相对数值）规定预售许可的工程形象进度要求，且按该比例要求的工程进度其投资比例需不小于25%。考虑到原预售工程形象进度可能存在的风险，经充分调研分析，成都市人民政府2016年6月13日出台的《成都市人民政府关于推进供给侧结构性改革促进我市房地产市场健康发展的意见》明确提出防范市场风险举措：“提高商品房预售门槛，本意见实施后新出让土地开发建设的商品房项目，其申请预售许可的工程形象进度应当达到：规划地上7层及以下的需完成主体建筑封顶工程，规划地上8层及以上的需完成规划地上建筑层数主体结构工程的1/2以上且不少于7层”。

2.加强部门间沟通，建立部门间协作及信息共享机制

利用大数据及互联网技术，实现政府部门对房地产开发经营全过程无缝对接监管。从项目建设用地出让、建设用地规划许可、项目规划工程许可、施工许可到预售许可及在建工程抵押等不动产登记，采取一张图、一个平台的模式实现信息实时交互共享，让房地产开发经营过程中涉及的政府审批及监管工作可视化、透明化，减少部门之间信息壁垒。此外，房地产各主管部门还应保持协作，针对房产测绘规范与规划设计规范涉及的房屋面积不一致、項目超规划许可建设、房屋用途名称统一等问题保持良好沟通，协调制定出具体可行的解决办法。

3.加强审批作人员业务技能培训，提高业务水平

商品房预售许可是一项专业性较强的行政许可事项，不仅要求审批人员掌握经常下发的各项调控政策，更需要具备包括土地出让、项目规划、建筑施工、房产测绘、不动产登记等一系列房地产开发流程所必需的相关法律法规知识以及操作现代化办公设备及软件技能。这就需要不断加强对审批人员培训，提高其业务水平。

陈品禄/责任编辑endprint