新一轮土地利用总体规划修编的借鉴与思考

周璇

摘要：土地利用总体规划是国家及各级政府依法对所辖土地综合利用而进行的一种非常重要的宏观调控手段。本文以剖析了城市規划优缺点：借鉴了不同国家对土地利用规划的法规和做法，对我国这项工作的修编从不同方面有侧重点地提出个人的简单思考与意见建议。

关键词：土地利用；总体规划；修编建议；借鉴与思考

为促使科学发展理念落到实处，确保耕地保护这项最严格的法规制度得到有效落实，必须科学抓好顶层设计，即土地利用总体规划这项法规，作为各地指导本地土地利用的重要法规依据。实现国家土地资源能够长远发展，就必须是一个科学合理，符合客观规律，符合当地实际，科学合理利用土地的总体规划。

1实践剖析土地利用总体规划

1.1土地利用总体规划取得的成效

《国家土地利用总体规划》，首先全面明确了基本农田保护区等基础设施用地及各类项目开发建设用地的基本要求，为解决民生与社会建设发展问题提供了基本用地保障。其次土地利用总体规划的科学编修为各地全面落实上级年度计划用地，特别是基本农田耕提供了理论依据。再次是为各地政府在土地利用上提供了监督检查的法理依据。最重要的是国家及各地总体规划的制定出台全面增强了依法、合理、节约用地的观念依据，切实保护耕地被强制使用的意识，确保了土地使用管理的基本国策全面植入每个人的观念里。

1.2践行落实土地利用总体规划过程中存在的主要问题

第一，土地利用总体规划有计划经济意识形态缩影，不能完全适应中国特色社会主义市场经济条件下各项使用建设用地的整体需求。由于各项投资建设的大量投入，增扩建设用地急剧，造成总体规划修改频、幅度大、幅面广。部分地区为有效改变当地农业产业结构，大量占用农用耕地，改种经济果树，改畜牧养殖场或挖鱼塘等，形势严峻。第二，各地政府在土地利用总体规划的具体落实中缺乏刚性制约，不能全面控制非农业生产用地规模大小与范围。第三，土地利用总体规划检查监督部门缺乏有效检查监督，对违反土地规划使用者处罚较轻，造成违规者为所欲为，以个人意志为转移，随意破坏总体规划的现象屡见不鲜，没有惩前毖后措施。第四，修改土地利用总体规划过频，从中充分暴露出在制定规划顶层设计，不够科学，缺乏广大民众的参与，缺乏监督，缺乏群众基社会经济基础。

2充分借鉴他国土地利用法规及做法

第一，日本能从全局考虑国内整体土地资源，从政治、经济、文化等方面综合衡量意识出发，达到全面综合利用、合理有效开发和全域保护国土资源，最大限度地提高各项福利，保护有限土地资源。第二，英国土地利用总体规划制定。其整个规划体系由四级政府部门构成，均具有法律效力，各级政府均能够独立制定本地土地利用管理规划。能够做到自下而上编修，自上而下逐级控制，上下级协调一致。第三，美国土地利用总体规划规定。对国家或各家共有的土地，不论是否被定级分等、是否弃置不用或者另被划定其它用途等，均应当根据各地实际编修其规划。并在制定规划时，要求广大民众参与，召开公众听证会，使广大国民都能参与到公有土地利用规划的制定之中。

3新一轮土地利用总体规划的修编与实施意见建议

3.1要持续强化中央和地方政府对土地利用的宏观掌控

我国是一个农田耕地资源严重不足的国家。能够科学合理使用土地，特别是对现有耕地的保护具有重大的意义，是涉及我整个中华民族生存发展的根本问题，必须由中央统一规划，统一负责管理。任何单位和个人在土地利用用管理上必须绝对服从国家的总体规划。要强化城镇与乡村用地规模的有效控制，逐级分解省、县（市）、镇（乡）及村庄在土地利用总体规划中的农田耕地的保护与补充，作为各地合理使用土地的主要依据。

3.2继续实行严格的土地征用管制

实行土地用途征用管制是世界各地通用的一项土地利用管理制度。重点是农用耕地转移限制；强化土地利用分区管控：即农用耕地、建设用地、景观保护用地和特殊需求用地等区域。特别强调在基本农用耕地区内禁止各项非农业建设项目开发利用等等。因各种原因造成原土地利用总体规划中的指标内容变化的，涉及国家整体基础设施建设、国家生态环境建设用地等等，必须报国务院审批：对各级政府搞的“形象”工程建设用地的，坚决严令禁止。

3.3要把当前发展与长远发展相结合

总体规划的长远目标是保障现有土地资源使用管理的长远发展建设，使国家的经济、资源、人口和环境等方面建设协调发展，达到“人和自然”在一个良性的环境中，能健康、多元地共生共存。在有效改善生态环境的前提下，科学合理地利用现有土地资源，有效提高现有土地利用率，有效转变土地使用管理方式，走出节约发展的良性发展路子。

3.4要坚持刚与弹性指标相结合

刚性指标是指现有农田耕地总数量，弹性是指现存耕地使用量。首先我国人多地少，人均耕地更少，且我国又是一个农业大国，农村人口在较长时间内还占人口主体，在短时间内无法实现人口城镇化；其次我国人口众多，约占世界的1/5，粮食消费量巨大，其来源主要依靠我们自己解决，这不必须要有足够的耕地来作保证。因此，规划的修编必须把农田耕地只增不减作为刚性指标的第一出发点加以落实。

结语：科学合理地编修土地利用总体规划是国家土地使用之根本，是强制性的法规制定，同时作为国家性法规，必须要把顶层设计作为重中之重，科学合理，作为指导各级政府有效使用管理土地的法规依据。