东莞农民公寓政策实施反思与旧村改造思路探析

徐新威

摘要：东莞农民公寓建设对推进农村城镇化起到非常重要且积极的作用，随着发展，农民公寓分布分散，旧村未拆、建设用地新增，节约用地效果不明显，规划建设政策不够清晰。本文通过对农民公寓政策的反恩，借鉴其他城市经验，结合东莞实际，从改造模式、产业发展、民风保持等方面给出建议。

关键词：东莞，农民公寓，农村城镇化，政策，统筹协调

1农民公寓建设概况

上世纪九十年代，东莞部分镇村，开展旧村改造，建设农民公寓，推进农村城镇化。经过十几年实践，农民公寓建设从农民自发探索进入到政府规范管理阶段。总体来说，东莞建设农民公寓的进程是健康可持续，对推进农村城镇化起到积极作用。

1.1历程回顾

1995年，诸佛岭村为加快农村工业化进程，兴建别墅式农民新村，开启东莞建设农民公寓模式。随后各村相继开展，农民公寓也从原来的独立别墅逐步向多层、高层发展。

东莞农民公寓建设有三阶段：一是搬出旧村，集中建设单家独院农民新村的阶段，以林村、诸佛岭为代表，是农民自发探索建设阶段。二是拆掉旧村，集中建设，农民上楼，以大朗镇为代表。三是2004年后，农民公寓建设进入到政府规范管理，引导探索阶段，以黄江镇梅塘片区为代表，首次打破地域和氏族界限，以片区为单位、多个村集中建设，将东莞农民公寓建设推进到形成城市型新社区的新阶段。

1.2建设评价

据不完全统计，东莞已建农民公寓52个，用地面积2935624平方米，建筑面积3852063平方米，18246套，居住人口61451人。2个建于2000年前，6个建于2002年，15个建于2003年，其他建于2004年后。全市各镇区上报计划实施建设的农民公寓项目有140个，预计需要用地1037万平方米。东莞市农民公寓建设有一哄而起的苗头。东莞农民公寓建设有两个特点，一是建设依托于集体经济，以政府和集体的力量为主导：二是采用城市型居住小区建设模式，以建设高层住宅楼为主。在改善村民居住条件、引导农民“上楼”、提升农村城市化形象，推动城镇化进程，盘活土地资源方面有积极意义。市有关职能部门和镇（街）负责规划和建设，农民和村（社区）集体筹集资金，因此存在建设用地指标紧张，资金筹措困难的情况。

1.3值得关注的几个问题

由于缺乏规范管理，存在四方面问题。一是由村主导，空间分布分散，带来公共配套设施成本增大、城镇功能与空间环境散乱等问题，不利于集中发展。二是以新开地为主，旧村得不到改造，反而新增了建设用地。三是节约用地效果不明显，现状每户平均有两套以上住房，人均用地30平方米以上。四是配套政策还不够清晰，有一定漏洞和问题。

1.4发展趋势判断

通过将农村居民转为城市居民、将村委会转为居委会、将农村集体土地转为国有、将农村集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司等途径，改变城乡二元体制，实现一体化的城市发展是东莞未来发展趋势。建设农民公寓引导农民上楼，是在现行农村体制与宅基地政策下，对农村住宅建设的规范要求，是过度策略，長远方向应是农民进城，而非上楼。未来要逐步取消农村居民住宅建设用地指标，鼓励农民向城市集中。在体制转轨的背景下，农村村民住宅建设的规范和管理既要保证在现行体制下的规范和要求，也要符合未来的发展和管理方向。

2农民公寓政策反思

2.1政策体系

2004年以来，相继出台《关于加强我市村居民公寓规划建设管理的通知》、《东莞市整治旧村工作实施方案》、《关于规范东莞市村居民公寓建设的工作意见的通知》，规范建设开发。2012年6月起全市暂停审批村居民公寓项目建设。

2.2政策评价

从目前的政策体系来看，东莞对旧村的整治利用思路不够清晰。建设农民公寓只是旧村改造的方向之一。要实现旧村从景观风貌、设施配套、产业功能、社会管理等向城市社区转变，需要系统化研究。

2.3实施效果

从拆旧建新方面来看，实施效果有待加强。政府重视农民公寓建设，对旧村改造态度不温不火：镇村级组织对农民公寓政策的理解有偏差；制度设计上缺乏有效的政策机制和措施；实施条件不成熟，旧村改造建设是项系统工程，需加以统筹。从集中建设方面来看，现状农民公寓仍以村为单位、选址分散、布局零乱。

2.4建议

农民公寓不宜大规模推广：需加强自上而下的引导，合理建设农民公寓；需制定政策，鼓励农民公寓集中建设，促进中心区旧村改造；各村因地制宜，根据各自实际，采取不同的操作模式。

3其他城市旧村改造经验

3.1深圳

深圳转型期面临的需求主要是功能性老化带来的更新需求。相应地其城市更新包括综合整治、功能改变和拆除重建三种方式。城中村采取综合整治为主、拆除重建为辅的更新方式，注重社区关系的重建。在改造功能引导方面，城中村改造以居住和完善配套为主，积极引导原村集体经济组织结合区位、自身条件有针对性地发展第三产业，提高城市化质量。充分发挥城中村在解决民生问题等方面的重要作用，提升城中村作为保障性住房补充的服务功能。

3.2广州

广州根据各村区位和自身条件差异，分为全面改造和综合整治两种模式。对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条“城中村”，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为主实施全面改造。对位于城市重点功能区外，但环境较差、公共服务配套设施不完善的“城中村”，以改善居住环境为目的，清拆违章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，实现“三线”下地、“雨污分流”，加强环境整治和立面整饰，使环境、卫生、消防、房屋安全、市政设施等方面基本达到要求。

4旧村整治初步思路

东莞是由街道和镇连接而成的网点状城市布局，东莞旧村更多分布在各镇，城中村只是东莞农村旧村的一小部分。当前东莞城市建设面临这样的问题，一方面是加速城镇化进程，另一方面是数量众多和分散的未完全城市化的旧村拖慢整个城镇化的质量和速度。

与广州、深圳相比，东莞旧村有自己的特点，城镇化时间短，旧村中保留着较多农村聚落特征：同时旧村作为自下而上城镇化过程中重要的空间载体，既是生活场所也是生产资料，旧村改造不仅是物质形态的更新，更是社区组织的构建和经济活力的再续。

因此，旧村整治和改造利用中，慎用“大拆大建”的改造模式，建议以试点为切入，从物质环境、配套服务、产业功能、运作模式、社区管理等方面探讨旧村自我生长机制的建立。

4.1探索和实施一村一策的改造模式

旧村改造应结合各村地域位置、发展态势、特色产业和领导水平，综合分析现状“硬数据”，充分评估改造“软环境”。建议重新审核全面改造和整治改造的村域类型，坚持改造一村一策或一片一策。着力研究拆除违建和居住条件差的住宅、打通消防通道、更新完善公共配套、建设好水电气等基础设施的抽疏整治改造模式。研究整治改造方案的实施公平性和发展可持续性，制定专项保障性政策，将旧村改造从更多关注面子改造转到以产业改造提升经济、带动人居环境改善为重点的方向上来。改造中应充分保留各村的原有优点，保留和维护有中国乡村风貌的路涌绿化体系等。

4.2以产业改造作为旧村改造的重点

应积极探索利用旧村改造提供保障性住房用地、大型公建配套和产业项目用地的操作。政府应加强主导力度，加大宣传义，加强方案的包容性，提升改造方案的实施高度，按照不同区域位置和交通条件，结合城市专项规划，统筹要求旧村改造为保障性住房、大型公建配套和产业项目预留空间。关注产业改造，要审慎大拆大建，帮助改造后经济升级换代，辅助集体产业招商发展。

4.3注重原有民俗文化的保育重建

旧村中往往体现和保存着大量民俗文化传统，应客观认识和评价身边的旧村，尊重旧村形成的生活氛围和蕴育的文化内涵，改造过程中对于宗祠祠堂、牌楼古居、纪念建筑等历史文化古迹和历史文物线索都应予以高度关注。对改造对象在日常生活生产中存在的软文化现象和脉络也应该高度呵护。

4.4采取統筹协调的政策措施

旧村改造建设是一项复杂的系统工程，面临着土地、资金、税费、拆迁、安置、补偿等重大难题，必须通过制定配套的政策措施，加以统筹解决。做好“五个兼顾”，控与放兼顾、建与拆兼顾、建与改兼顾、点与面兼顾、拆与保兼顾。