不忘初心 大胆创新 勇立潮头努力绘就“生态美、百姓富”的美丽画卷——福建省集体林权制度改革调研报告

国家林业局调研组

不忘初心 大胆创新 勇立潮头努力绘就“生态美、百姓富”的美丽画卷
——福建省集体林权制度改革调研报告

国家林业局调研组

福建省素有“八山一水一分田”之称，是我国南方重点集体林区，山多林多是农民增收致富和生态建设保护的潜力所在、优势所在和希望所在。2002年6月，时任福建省省长习近平到武平调研，充分肯定武平林改做法，作出了“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样，从山下转向山上”、“林改的方向是对的，要脚踏实地地向前推进，让老百姓真正受益”的重要指示，为集体林权制度改革指明了方向，从此，这项惠及亿万林农的改革在福建全面推开。历经15年的探索，福建坚持尊重农民意愿、维护农民利益，开拓创新，敢为人先，极大地调动了林农群众发展林业的积极性，荒山育成了绿水青山，林农拥有了金山银山，实现了“生态美、百姓富”有机统一，为集体林权制度改革在全国全面推开树立了标杆。

福建省集体林权制度改革亮点多、成效显著

2002年发端于武平的集体林权制度改革将集体林地使用权和林木确权到户，建立起“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的集体林业经营新机制，福建省大胆改革创新，敢于先行先试，勇立潮头，在全国实现了五个“率先”：一是率先推开了触及产权的集体林权制度改革。2001年武平县在没有任何上级文件指导和现成经验可借鉴的情况下，在总结捷文村等改革试点经验的基础上，于2002年4月出台了《关于深化集体林地林木产权改革的意见》。武平县捷文村村民李桂林获得林改后的第一本林权证。2003年福建省人民政府出台《关于推进集体林权制度改革的意见》，以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革在福建省全面推开；二是率先探索林权融资。2004年6月福建省永安市发放了首笔林权证贷款，首开林权抵押贷款的先河。从此福建省持续推进林业金融创新，盘活了沉睡的森林资产，实现了资源变资产变资本；三是率先成立了林权收储担保机构。政府对林权抵押贷款进行担保的林权收储担保机构给予担保额1.6%风险补贴，出现还款问题时由收储公司还贷，抵押林权按合同流转给收储公司处置，解决了银行的担心和林权所有者的烦心。成立了省级林权收储机构——福人林木收储有限公司，推动全省成立林权收储机构37家，为林权抵押贷款提供担保、收储服务，基本做到重点集体林区全覆盖，实现了银行放贷放心、林农贷款省心；四是率先开展重点生态区位商品林赎买等改革试点。率先在武平、武夷山、永安等14个县（市、区）推进江河两岸、水源地、“三沿一环”等重点生态区位商品林赎买等改革试点，政府采取赎买、租赁、合作等多种方式收储林权权利人的林权，已完成试点面积10万多亩。实现了重点区位森林资源国有化保护，破解了生态保护与林农利益矛盾，维护了林农合法权益；五是率先开展设施花卉种植保险试点，全面实施森林综合保险。目前，全省森林综合保险承保面积9000万亩，参保率75%。2016年初，福建省遭受强霜冻灾害，极端低温导致森林大面积受灾，保险机构理赔1.65亿元，最大限度地挽回了林农的经济损失。

福建省通过15年的集体林权制度改革探索，在思想观念上实现了三个转变：砍树致富转变为不砍树也致富，要我建设保护生态转变为我要保护建设生态，政府主导转变为市场化运作。走出了一条“生态美、百姓富”有机统一的集体林权制度改革之路，取得了显著成效。一是林农群众育林护林积极性更高了。林改破解了一系列制约林业发展的体制机制问题，让广大林农真正成为山林的“主人”，充分调动林农造林育林护林积极性，福建省林改以来年均造林200万亩，覆盖率从60.52%提高到65.95%,继续保持全国首位。活立木总蓄积量从4.97亿立方米提高到6.67亿立方米，净增1.7亿立方米。武平县林改前每年造林约两万亩，且主要为林业部门造林，林改后平均每年造林4.5万亩，增加了两倍多，且90%以上是林农和各类新型经营主体造林。森林蓄积量由2001年的901万立方米，增长到2016年的2100多万立方米；二是生态更美了。森林资源大幅增长，森林覆盖率不断提高，进一步优化了生态系统，福建省连续37年成为全国唯一一个水、空气、生态环境全优的省份。2016年全省9个设区市及平潭综合实验区的环境空气质量均好于国家二级标准，空气质量达标天数比例平均为98.2%，全省12条主要河流总体水质保持优。与城乡绿化美化相结合，创建了4个国家森林城市、34个省级森林县城，城市绿地率达39%。建设300多个美丽乡村示范村，建成保护区、保护小区3000多处。生态环境不断优化美化，实现了绿水青山；三是林农群众更富裕了。林改分山到户增加了林农财产性收入，同时赋予了林农大量的生产资料。福建山多林多，森林资源丰富，通过林改推进森林资源资本化，大力推动林产加工和油茶、花卉苗木、竹业、林下经济、森林旅游等产业快速发展，实现了广大林农创业致富奔小康。林农涉林收入占总收入的比重普遍超过25%，一些重点林区的林农从林业发展中获得的收入已占其家庭收入一半以上。武平县捷文村人均收入由林改前的1600多元提高到13500元，林业收入占45%，8户建档立卡贫困户2016年全部脱贫。四是社会更和谐了。林改让林农增加了收入，改善了生活，增强了幸福感，也吸引了大量外出经商务工人员返乡务林创业，促进了农村经济发展和新农村建设。同时，林改化解了大量林区矛盾纠纷，许多界址不清、山林纠纷等历史遗留问题得到妥善调处，有力促进了林区社会和谐稳定。

福建省集体林权制度改革措施有力、推进扎实

福建省采取了一系列有力措施，层层推进，把集体林权制度改革不断引向深入。

（一）推进重点生态区位商品林赎买试点，实现改善生态与保护林农利益双赢。2017年省政府办公厅印发了《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》，明确了改革实施主体为县级政府，改革方式为赎买、租赁、置换，“十三五”期间计划实施试点面积20万亩。省级财政予以适当补助，县（区）将改革专项资金列入财政预算，森林植被恢复费市、县级分成部分可用于改革试点，同时通过政府基金收入、银行贷款等方式，多渠道筹集改革资金。重点生态区位商品林赎买后，林权收归国有，林地所有权仍属集体，由县级国有林场或其他国有林业经营单位进行统一经营管理，逐步将针叶纯林改造成针阔混交林，改善和提升生态功能和景观功能。对条件适宜的，允许发展林下经济，在保护生态的前提下，提升经济效益。截至2016年底，省级财政投入1.4亿元补助，完成试点面积10.9万亩，为生态文明试验区建设做了积极有益的探索。

（二）搞活林业金融，盘活集体森林资产。把资本化作为盘活森林资源、帮助林农融资创业的重要举措，着力创新符合林业生产特点的金融产品。强化金融产品创新，针对林业经营周期长、风险大等特点，推出贷款期限为15-30年、综合融资成本控制在月息6‰以下的林权按揭贷款新产品，同时推出具有第三方支付功能的“林权支贷宝”新产品和“银行＋村合作基金＋林农”、“福林贷”等普惠制金融模式，满足林农和林业经营主体的资金需求。强化林业金融服务，加强与金融机构合作，靠前服务，简化手续，方便林农贷款融资。如三明市建立林业金融服务中心，实行“一个窗口受理、一次性告知、一个标准执行、一站式审批、一条龙服务”，方便了林农办理林权抵押贷款等业务。强化风险防控。逐步建立资源评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底“五位一体”的林业金融风险防控机制，分散化解金融风险，提高金融机构放贷积极性。有效解决林业融资难融资贵的问题，截至今年一季度，全省林权抵押贷款余额59亿元。

（三）培育新型经营主体，提升规模化经营效益。福建省成立了223个林权流转服务平台，提供信息发布、资产评估、林权变更等服务，鼓励通过林权流转创建林业专业合作社、家庭林场、股份林场等新型林业经营主体，提高林业经营规模化、组织化程度，提升林业经营的水平和效益。对依法设立的林业合作经济组织，实行“三免三补三优先”扶持政策，即免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助，采伐指标优先安排、科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受，助推新型林业经营主体发展壮大。2010年以来，省财政共投入4150万元扶持342个林业专业合作社示范社，2016年又专门安排500万元，扶持50个林业专业合作社、家庭林场标准化建设。截至2016年底，全省累计建设林业专业合作社3827家、家庭林场554家、股份合作林场182家。三明市各类经营主体经营面积达912万亩，占全市集体商品林地的54%，平均每家经营面积达4000多亩。

（四）科学发展林下经济，实现“不砍树也致富”。合理利用林下空间，大力发展林下种养、林下产品采集加工和森林景观利用等林下经济，实现“不砍树，也致富”。2013年以来，省级财政投入林下经济扶持资金达3.3亿元，其中23个省级扶贫开发工作重点县，扶持资金达1.75亿元，占省级林下经济扶持资金总量的53%。指导和扶持各地建设省级示范基地254个，面积181.2万亩。开展林下经济新品种和林下产品加工技术研发，培训业务骨干和林农1.7万人次，印发《福建省林下经济技术手册》3500本，加强林下种养技术指导，增强林农发展林下经济的能力。目前，全省林下经济发展面积达2799万亩，2016年全省林下经济总产值616亿元。武平县云礤村利用1.5万亩生态公益林景观发展森林人家，全村人均收入达2.2万元，经营森林人家的25户年均纯收入达20万元。

（五）完善服务体系，便民惠农。针对林改后林权结构小型化、林地状态分散化、林业管理复杂化等新情况新问题，着力强化林业服务体系建设。一是提供“一站式”服务。提升全省66个县级林业服务中心功能，搭建覆盖全省的林业审批、林权交易、资源评估、林权抵押贷款等方面的服务平台，让林农办事更便捷。二是拓展社会化服务。引入市场竞争机制，培育发展森林资源评估、伐区调查设计、木竹检验、林权宗地勘测、林业物证鉴定等中介服务组织200多家，林业社会化服务体系日益健全。三是创新科技服务。开展远程视频培训，变传统林业科技服务的“一对一”指导为“一对多”培训，全面提升科技服务覆盖面和成效。2008年以来，共举办林业实用技术远程培训94期，培训林农700多万人次。四是扩展网络服务。结合简政放权，提升办事效率，推行电子政务，建设林业网上行政审批系统，简化审批手续，方便群众办事。创建“闽山碧”、“林品汇”等林产品电商展销平台，增强互联网在林产品销售等方面的综合服务功能。

福建集体林权制度改革经验丰富，是全国林改的一面旗帜

福建省在长期改革实践中，创造了很多好经验，为全国集体林权制度探路子、出经验、做示范，值得各地认真学习借鉴。

（一）尊重群众，群众事情群众办。福建集体林权制度改革从武平县的捷文村发起。捷文村就是在多次召开村民小组会议、村民代表大会讨论的基础上，按照群众意愿，实行山要平均分，山要群众自己分的改革思路。当地党委政府在充分调研的基础上，肯定捷文村的做法，精心组织支持捷文村开展触及产权的集体林权制度改革。习近平总书记在深入调研的基础上，充分肯定了群众的做法，做出了重要批示，为集体林权制度指明了方向，提供了遵循，这充分体现了习近平总书记以人民为中心的执政理念。

（二）高位推动，接力奋斗持之以恒抓改革。改革没有完成时，只有进行时，永远在路上。福建历届党委政府高度重视林改工作，坚持“功成不必在我”的理念，发扬“滴水穿石”的精神，一任接着一任干，一锤接着一锤敲。2003年以来，省委省政府先后出台了7份推进林改的指导文件，召开了5次全省性会议推动部署集体林权制度改革工作，为深化林改提供了有力的组织保障。各级党委政府和有关部门认真贯彻落实省委省政府部署，主要领导深入山场、村庄与广大林农一起研究改革推动改革，形成了省市县乡村“五级党政主要领导”抓林改、部门密切配合的改革格局。

（三）治山致富，坚持“生态美、百姓富”的改革目标不动摇。福建省始终按照习近平总书记“机制活，产业优，百姓富，生态美”的要求，坚持把林农得实惠、生态得保护作为集体林改的目标，作为制定政策推进改革根本出发点，努力实现“生态美、百姓富”的有机统一。着力发展林下经济、林业产业，增加林农收入，增加林农的获得感。着力扩大森林面积，提升森林质量，加强森林资源保护，实现“天蓝、地绿、水美”，生动诠释了绿水青山就是金山银山。

（四）问题导向，把解决问题作为推进改革的强大动力。武平县捷文村改革之初，就是为解决林农没有处置权、收益权导致的乱砍滥伐，无人造林，无人防火的问题，尊重农民意愿，开展了触及产权的集体林权制度改革，改革后，十多年来没有发生一起森林火灾，没有发生一起盗伐案件，没有发生一起涉林纠纷；分林到户后，随着外出打工人员的增多，出现了无人经营林业的问题，福建省采取多项改革措施，积极培育新型林业经营主体，实现有人经营林业、会经营林业。武平县捷文村为解决这一问题，建立了四个农民专业合作社；为解决林业生产资金不足问题，福建省在林业金融创新上狠下功夫，实现了林业金融产品和服务对象的全覆盖；为解决生态建设保护与保护林农利益的矛盾问题，推进开展了重点生态区位商品林赎买、租赁、合作等改革措施，既保护了生态，也维护了林农权益，实现了双赢。福建的每一步改革都以问题为导向，把切实解决林农群众最关心的突出问题作为推进改革的不竭动力，把集体林权制度改革不断引向深入。

（五）聚焦重点，结合国家生态文明试验区建设大战略。结合国家生态文明试验区建设，从保障林农和林权权利人合法权益出发，制定出台了《福建省重点区位商品林赎买等试点改革方案》。出台了商品林择伐补助政策，鼓励采用环境友好型的林业生产方式。制定了林业碳汇交易试点方案，积极开展林地占补平衡试点。在服务大战略中，不断深化集体林权制度改革。