“全面二孩”政策背景下学前教育资源供给需求预测

李少梅，张卓然

(陕西师范大学教育学院，陕西西安 710062)

■学前教育管理

“全面二孩”政策背景下学前教育资源供给需求预测

李少梅，张卓然

(陕西师范大学教育学院，陕西西安 710062)

从学前教育发展的角度出发，结合人口学的相关统计数据，采用数学领域的灰色预测法，分析近年来我国学前教育的发展变化情况，预测出“全面二孩”政策实施八年内我国的人口出生率和出生人口数量，就“全面二孩”政策实施后学前教育资源配置方面可能会出现的公共设施不完善、师资力量缺口大等问题进行探讨，为“全面二孩”政策更好地实施提供科学预测人口增长趋势，调整幼儿园布局、及时加强幼师队伍建设，弥补师资缺口、加大财政投入，确保稳健发展等建议。

“全面二孩”；学前教育资源；灰色预测法；合理配置

一、问题的引出

目前，我国人口总数的增长虽然控制在一定的范围之内，但随之出现的年龄结构不合理、性别比例失调等问题也在逐渐制约着我国发展与进步。为此，党和国家领导人紧跟时代的步伐，本着“从控制人口增长逐步转向促进人口长期均衡发展”的原则，适时地调整我国人口政策。

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议(以下简称十八届五中全会)于2015年10月29日在北京胜利闭幕，通过了《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》(以下简称《公报》)。全会公报指出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。[1]即“全面二孩”政策。

二、近年来我国人口变化分析

为保证“全面二孩”政策的顺利实施，首先，要对我国近年来人口变化的情况做出透彻的分析。在本文中，我们主要从年末总人口和人口出生率两个方面进行分析。

(一)现状分析

从图1中我们可以看出，自2005年至2013年，我国人口总量虽是在不断上涨，但每年的人口自然增长量却是不断递减的。2014年，我国人口自然增长量为710万人，超过2005至2013年间任何一年的人口自然增长量。

图1 我国2005-2014年年末总人口统计图

图2 我国2005-2014年人口出生率

从图2中我们可以看出，自2005年至2014年，我国的人口出生率呈现增长与降低的波动趋势，总体来看还是趋于增长状态。2009年至2011年三年间人口出生率均低于12.0‰，2014年我国人口出生率为12.37‰，涨幅超过2005至2013年间任何一年。

(二)原因分析

从对图1和图2的分析中我们可以清楚地看出，2014年这一年，无论是在人口自然增长量还是人口出生率方面，其绝对数量都明显高于2005至2014年十年内的任何一年,这与我国在2013年中共十八届三中全会上通过的“单独二孩”政策有着紧密的联系。

2013年11月，中共十八届三中全会通过“单独二孩”政策，即允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子的政策。2015年，全国多地“单独二孩”政策相继迎来实施一周年，可“单独二孩”申请的情况并没有出现大众预期的“井喷式”增长。根据之前有关的人口预测数据显示：我国“单独二孩”目标人群有1100万对夫妇。截止2014年12月，符合条件的1100万对夫妇当中，只有1/10也就是100万对“单独”夫妇申请生二孩，而生育的仅47万对，相对于目前中国每年1600万左右的出生人口而言，显得微不足道。[2]由此可见，在“单独二孩”政策的引导下，我国可生育“单独二孩”的夫妇并没有十分积极地响应党和国家的号召，做到“符合条件就生育二孩”。

(三)结果分析

在庞大的“单独二孩”目标夫妇群体中，出现生育意愿与实际生育行为之间存在着悬殊的差距的现象。如今“全面二孩”政策已经颁布，已经进入正式实施阶段，在这一新的人口政策的影响之下，我国未来人口自然增长量又会发生怎样的变化？我们可以依据“单独二孩”政策实施的情况稍作预测。“单独二孩”和“全面二孩”政策的实施对象主要是我国第一代独生子女，也就是我国的80后一代。80后在社会上已经承担起重要的责任，但面对当今激烈的社会竞争，他们身上也背负了沉重的社会压力。生育政策随着社会的不断发展而发生变化，人们的生育观念也会发生相应的改变。同时，经济压力、生育成本、公共服务设施的健全程度、父母的教育准备都成为人口政策实施过程中的影响因素。生育行为则越来越受到多种因素的综合制约。依照“单独二孩”的涨幅情况，上海社科院城市与人口研究所副所长周旺海表示，由于孩子从出生到上幼儿园至少需要三年时间，因此，“全面二孩”带来的人口涨幅不会迅速对幼儿园资源造成影响。[3]因此，根据我国已有的人口统计数据和现实社会因素等综合来看，“全面二孩”政策的实施，我国人口自然增长量应该会有平缓增长，但不一定会带来我国人口自然增长量的迅猛增长。

三、近年来我国学前教育资源的变化分析

在分析近年我国人口变化之后，我们来看看近年来我国学前教育资源的变化，可以更好地对我国学前教育事业的发展提供更有针对性的建议。

2010年以来，国家先后颁布《国家中长期教育改革规划纲要》、《国务院关于发展学前教育的若干意见》(国十条)等文件，召开全国学前教育电视电话会议，制定部署全国学前教育三年行动计划，出台一系列相关措施来确保我国学前教育事业的稳步发展都取得了不错的成效。

(一)幼儿园数量

由图3可以看出，我国三地区(城区、镇区、农村)的幼儿园数量总体都处于不断增长的状态。与2006-2009年相比，自2010年之后增长的趋势明显加强。

图3 我国2006-2013年三地区幼儿园数量分布

资料来源：中国国家统计局网站及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》学前教育中期评估报告

(二)幼儿园入园人数

从图4中我们可以看出，我国学龄前儿童入园人数的发展虽然相对平稳，但总体上来讲，学龄前儿童入园人数还是反映出逐年上升的态势。与2006-2009年相比，自2010年之后增长的趋势明显加强。

(三)幼儿园专任教师数量

从图5中我们可以看出，我国幼儿园专任教师的数量在逐年增加。自2010年开始，专任教师的数量开始大幅增长。

虽然教育部在出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)的五年之后，我国的学前教育资源得到了快速扩大，但依旧没有从根本上解决学前教育资源充足的问题。在取得上述成效的同时，我们也要清醒地认识到，我国的学前教育资源并没有达到完全供求平衡的程度，与当前我国学前教育现状相匹配，还是有很大差距。师资问题是学前教育发展中所面临的主要瓶颈，是各级地方政府发展学前教育所要解决的主要问题。[4]现就以幼儿园专任教师为例，分析我国当前学前教育资源不充足的弊端。

图4 我国2006-2013年幼儿园入园人数变化

资料来源：中国国家统计局网站及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》学前教育中期评估报告

图5 我国2006-2014年幼儿园专任教师数量

资料来源：中国国家统计局网站及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》学前教育中期评估报告

《幼儿园标准化建设基本标准(试行)》中明确规定：幼儿园规模以6-12个班为宜，一般不超过15个班。每班幼儿人数一般为：小班 25人；中班30人；大班35人。同时，幼儿园应按国家颁发的编制标准配备工作人员，每班配幼儿教师2人。[5]

我们从已有的统计数据可得知：2013年我国城区、镇区、农村三地区幼儿园的数量分别为61239、63091、69878所，总计194208所。以《幼儿园标准化建设基本标准(试行)》为准则，我们对幼儿园中专任教师的数量做一个计算，我们以每一个标准化幼儿园有12个班，每班配备两名专任教师为标准，可得知每一所标准化幼儿园应拥有24名专任教师。这样算来，2013年我国城区、镇区、农村三地区的幼儿园总共应该拥有幼儿园专任教师的数量为4660992人。而从教育部和国家统计局网站的资料整理得到2013年我国幼儿园专任教师的人数总量为1663487人，与应有的人数4660992人相差2997505人。由此可见，我国幼儿园专人教师师资力量空缺还很大，进而反映出我国学前教育资源不充足的弊端。

四、人口变化对未来学前教育资源发展的预测

综合前两部分对我国近年来人口变化和学前教育资源变化的分析，我们在使用相关的预测方法的基础上，做出科学的预测，对未来八年内，人口变化与学前教育资源发展之间的具体的供给和需求的表现加以说明。

本次预测采用灰色预测法，灰色预测在众多领域都有广泛的应用，尤其是根据目前已有的数据对未来的发展趋势做出预测分析，符合在我国现有学前教育资源的基础上，对“全面二孩”政策实施后学前教育资源的供给与需求变化的趋势的预测，故采用这一方法。2016年是“全面二孩”政策的实施之年，如果政策得以顺利实施，则2020年将会是第一批“全面二孩”进入幼儿园的时期。因此，着重对2016-2023年做了详细的预测。

下面就以我国城区幼儿园为例，根据2010-2013年的统计数据对2016-2023年的园所数量进行预测。

(一)预测过程及结果

首先，建立模型。由于灰色预测模型的数据允许少到4个，考虑到时间越近的数据其影响因素越相似。因此，为了提高预测模型的准确性，本文选取2010-2013年的我国城区幼儿园数量作为原始数据(数据来源于图3)。

原始序列X0=(35845，53547，57677，61239)

对其做一次累加的生成序列为：

X1=35845,89392,147069,208308

构造数据矩阵B及数据向量Y:

B=-12X(1)1+X(2)11

-12X(1)2+X(2)31

-12X(1)3+X(2)41=-62618.51

-118230.51

-177689.51

Y=X(0)2

X(0)3

X(0)4=53547

57677

61239

计算μ∧

μ∧=a,bT=BTB-1BTY=

-0.0668

49508.2458

于是得到a=-0.0668，b=49508.2458

因此，可建立灰色预测模型

dX(1)dt-0.0668X(1)=49508.2458

求解得

X∧1k+1=777359e0.667664k-741514。

然后，进行模型检验。通过残差和后验差检验，得到检验结果见表1，可知相对误差均小于0.05。因此，本模型的预测精度可靠，可用于中长期预测。

表1 城区幼儿园数量预测模型误差检验表

依据模型预测出2016-2023年我国城区幼儿园数量。见表2。

表2 我国城区幼儿园数量预测 单位：所

同理可以预测出2016-2023年我国镇区、农村幼儿园数量以及幼儿园专任教师数量、学龄前儿童入园人数、人口出生率、出生人口和年末总人口。见表3。

表3 我国镇区、农村幼儿园数量、幼儿园专任教师数量、学龄前儿童入园人数、学龄前儿童在园人数、 人口出生率、出生人口以及年末总人口预测

(二)实际需求结果

时任教育部部长袁贵仁2016年3月5日在列席十二届全国人大四次会议前经过“部长通道”时表示，“全国二孩”政策实施后，有关方面预计每年会新增300万名儿童，学前教育将面临较大压力。根据正常的生育规律，育龄妇女从怀孕到分娩需要十个月的时间，接近一年。因此，2016年开始实施“全面二孩”政策后，我国第一批“全面二孩”在2017年就可以顺利出生。我国年满三周岁的儿童即可进入幼儿园，在正常情况之下，我国第一批“全面二孩”在2020年可以顺利进入幼儿园。根据本次灰色预测法预测的结果，2017年我国人口出生率为12.74‰，人口自然增长量为702万人，这组数据无疑给学前教育带来的压力更大。那么，我们就以2017年我国人口出生率为12.74‰，人口自然增长量为702万人这组数据为标准，来初步计算2020年我国学前教育资源配置的基本要求。

为方便计算，我们取每所幼儿园12个班，每班平均30人。在计算过后，可以得到以下数据：

1.学龄前儿童在园人数68086259人

根据预测结果可以得出2020年全国幼儿园在园人数为61066259人，再加上已经到达入园年龄的第一批“全面二孩”702万人，2020年全国学龄前儿童总在园人数为68086259人。

2.标准化幼儿园总数189128所

根据每所标准化幼儿园平均12个班级和每班30人的班级人数配额，我们可以计算出在2020年，全国学龄前儿童总在园人数为68086259人的情况下，全国城区、镇区、农村三地区所需标准化幼儿园数量至少为189128所。

3.幼儿园专任教师总数4539084人

根据每所标准化幼儿园每班配备专任教师两人的配额，我们可以计算出在2020年，全国学龄前儿童总在园人数为68086259人的情况下，全国城区、镇区、农村三地区所需标准化幼儿园的专任教师人数为4539084人。

(三)预测需求与实际需求之间的差异分析

预测需求与实际需求之间的差异分析(见表4)。从表4中我们可以看出，幼儿园总数和幼儿园专任教师总数两个指标从预测需求和实际需求两方面看，都有一定的出入。现对这两组数据的出入差异进行分析。

1.幼儿园总数差距142545所

幼儿园总数预测需求和实际需求为何会有如此大的出入？其主要原因是在计算实际需求时，我们以《幼儿园标准化建设基本标准(试行)》为准则来进行计算。计算过程中，将每一所幼儿园都按照标准化幼儿园来计算，而现实情况却是，我国现有的每一所幼儿园并非都是标准化幼儿园，尤其是在镇区、农村地区，标准化幼儿园的建设还需要继续加强。因此，实际需求与预测需求间会有142545所的差距。另外，在运用灰色预测法进行预测的时候，因为预测方法本身的一些限制性因素，无法将那些客观的影响因素考虑进去(如，政策因素、经济因素、观念差异等)，只是单纯地依据前期已经收集好的历年的数据来进行纯数学意义上的预测，因此，结果会有较大的差距。

表4 2020年我国相关学前教育资源预测与实际需求结果之间的差异

2.幼儿园专任教师总数短缺975429人

长期以来，我国幼儿园专任教师师资力量短缺，是制约我国学前教育事业发展的一个主要因素，在这次的预测过程中再次充分证实了我国幼儿园专任教师数量的不足。从图3的统计数据中我们可以看出，我国幼儿园专任教师数量虽在不断增加，但还是远远不能满足我国数量庞大的学龄前儿童群体的需求。国家财政对学前教育事业的投入不足、幼儿园教师待遇低、幼儿园教师队伍专业素质偏低等问题不能得到有效地解决，从某种程度上来说，都对壮大幼儿园教师队伍有一定的制约。

综上所述，在“全面二孩”政策实施之后，我国人口的变化对学前教育的发展会有更强的影响力。我国学前教育事业将会面临更加严重的公共设施不完善、师资力量缺口大等问题，同时，考虑到当前我国学前教育事业发展过程中依旧存在幼儿教师素质低下、生源分布失调、幼儿园布局不均等问题，发展我国学前教育事业，还有很长的路要继续走下去。

五、对策与建议

凡事预则立，不预则废。在上述问题出现之前，我们就要未雨绸缪，及时制定出合理的解决措施，应对“全面二孩”来临后对社会发展的的冲击，确保“全面二孩”政策顺利、科学、有效地实施，使我国的人口问题得到逐步地改善，同时，力求我国学前教育事业可以得到长期良性地发展。

(一)科学预测人口增长趋势，调整幼儿园布局

由图6我们可以看出，在新增可生育二孩的目标人群中，40～49岁人群占50%。据调查，多数群众希望能够生育两个孩子， 20～44岁已婚人群平均理想子女数为1.93个。[6]这个数据再次表明当前我国人群的生育意愿还是较为强烈的。强烈的生育意愿背后，也暗含着对教育事业提出的巨大要求，尤其是与学前教育资源合理配置方面相关的要求。

图6 全国可生育二孩人群年龄比例分布图

资料来源：国家卫生和计划生育委员会发展处

基于此，教育部门更应该与卫生计生部门一起合作，密切关注“全面二孩”政策实施后的三年中人口出生的变化情况，科学地做好预测人口增长的工作，以便对教育资源进行合理地规划和调整。据国家卫计委发展处研究数据预测估计，“全面两孩”政策实施后， 2017年-2021年将会累计多出生1700万人，年均多出生340万人。在对人口增长作出科学地预测之后，教育部门要及时根据预测的情况，对现有的幼儿园数量、幼儿园分布情况以及学位数量进行及时地调整。

要根据学龄前儿童的数量和当地幼儿园办园条件基本标准，对应地调整幼儿园的数量，增加办园率来确保“二孩”可以顺利入园；同时，要根据人口分布情况对幼儿园布局进行合理的规划，必要时可以采用新建、改建、扩建、合并、撤销等方式进行园所布局；还要根据人口增长趋势和社区分布情况，使幼儿园学位数量与人口分布密度相吻合。例如，在人口分布较为集中的社区及其周边可以多建立幼儿园，增加这些幼儿园的学位数量；在人口密度相对分散的社区，可以适当调整幼儿园的园所位置，尽量使幼儿园这一公共资源发挥其最大的共享性，努力确保每一个学前儿童“有园可上”。

在已经结束的十二届全国人大四次会议上，时任教育部部长袁贵仁对“全面二孩”政策的实施也提出了构想，他表示将大力发展公办幼儿园，积极支持企事业单位举办幼儿园，采用政府购买的措施来扶持民办幼儿园，根据学龄人口的变化在有条件的小学附属办学前班。[7]这些措施，也都是在科学预测人口增长趋势之后，调整幼儿园规模以适应我国学龄前儿童入园的需求。

(二)及时加强幼师队伍建设，弥补师资缺口

幼儿园数量、学位数量若都跟得上“全面二孩”的需求，相应地，幼儿园专任教师的数量也应该及时跟上。与“全面二孩”增长的趋势相同，幼儿园专任教师的培养也不可能是在短时期内就可以实现。所以，教育部门要根据“二孩”增长的趋势来相应地增加幼儿教师队伍的规模。因此，教育部门可以依据当地的实际情况，在各地的师范院校中适当地扩大学前教育专业的招生人数，建立农村幼儿园教师的免费培养计划，还可以面向社会招收取得幼儿园教师资格证的非学前教育专业出身的教师，以确保幼儿园教师队伍有充足的后备力量来满足和适应“全面二孩”入园后的各项需要。

此外，不能只注重幼儿教师数量的增长，更要关注的是幼儿教师质量的提高。可以多开展一些“新老教师互帮互助”的培训，让经验丰富的幼儿园教师在课余时间集中为新手教师进行一些培训及经验传授，以便新手教师可以迅速适应工作。同时，要扩大实施幼儿园教师“国培计划”，增加幼儿园教师尤其是农村地区幼儿园教师参加外出培训的机会，完善园长、教师、保育员等专业技术人员的全员轮训制度，不断更新幼儿园管理人员与幼儿教师的管理方法和教育理念，提高幼儿教师队伍的专业化程度。不仅要做到这些，还要结合我国实际国情，加大学前教育教师培养,加速在职学前教育人员培训,在沙漠、营区、山区、湖区等地区可以试行教师“走教”。[8]必要时可以借鉴国外相关的经验，努力从根本上解决幼儿园教师编制、待遇等一系列的问题，使幼儿教师可以无后顾之忧，真正全身心地投入到学前教育事业的发展中去，确保幼儿教师队伍可以良好稳定地长期发展。

(三)加大财政投入，确保稳健发展

我国学前教育三年行动计划已经连续实施两期，中央财政投入700多亿元，来支持贫困地区学前教育发展，使得学前教育事业取得了很大的成绩。但同时，我国学前教育公共服务也存在一定的问题，即学前教育公益普惠性程度较低，这就成为制约我国学前教育事业发展的一大障碍。因此，加大对学前教育事业的资金投入是提高我国学前教育公益普惠性的最直接、最根本的方法。

另外，教育部门要继续发挥办园的主体和主导作用，同时，要大力鼓励社会力量来投资发展学前教育事业，使民办园成为幼儿园主要的办学形式之一；更要充分利用社区内的公共设施与教育资源，创造性地开展社区学前教育机构，让学前教育事业有一个新的更大的发展。[9]国家卫生和计划生育委员会主任李斌在十二届全国人大四次会议就“全面二孩”政策答记者问时也提到，在引导和鼓励社会力量举办“普惠性幼儿园”的同时，各地也要推进三岁以下婴幼儿托幼机构的建设，鼓励以社区为依托，兴办托儿所，也鼓励女职工集中的单位恢复托儿所。[10]在我国农村的广大地区，政府更要加大对学前教育事业的财政投入，多为农村地区学前教育事业的发展分配优质、合理、有效的资源，从根本上改变农村地区学前教育发展的条件，改善幼儿园环境、基础硬件设施配置，结合当地办园特色，使公办幼儿园成为农村学前教育的主要支撑力量，来引领农村地区尤其是中西部农村地区学前教育事业的发展。

[1] 国务院.中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[Z].2015-10-29.

[2] 软雅婕，司晓悦，宋丽滢，唐亚雯.基于系统动力学的“单独二孩”政策仿真研究[J].人口学刊，2015(5):5-17.

[3] 彭薇.“单独二孩”，教育部门如何应对[N].解放日报，2014-02-23.

[4] 李鲜花，闫福祥.陕西农村学前教育发展问题研究——基于我省农村幼儿园教师构成的调查[J].陕西学前师范学院学报，2014(4):1-4.

[5] 教育部.幼儿园标准化建设基本标准(试行)[Z].2012-10-09.

[6] 国家卫生和计划生育委员会发展处.2013中国卫生统计年鉴[EB/OL].http://www.nhfpc.gov.cn/zwgk/tjxx1/ejflist.shtml.2014-04-26.

[7] 中国网教育.教育部部长：以政府购买方式扶持民办幼儿园[EB/OL].http://edu.china.com.cn/2016-03/05/content_37944937.htm.2016-03-05.

[8] 新华网.袁贵仁：全面二孩实施后预计每年新增300万儿童学前教育面临压力[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/05/c_1118241777.htm.2016-03-05.

[9] 黄人颂.学前教育学(第二版)[M].北京：人民教育出版社，2009:412-414.

[10] 搜狐视频.国家卫生和计划生育委员会主任李斌就“全面二孩”答记者问[EB/OL].http://tv.sohu.com/20160308/n439750754.shtml?txid=4be3c2c6f8fc3262- c0f1cd3be947d93e.2016-03-05.

[责任编辑张雁影]

PredictiveStudyontheSupplyandDemandofPreschoolEducationResourceundertheBackgroundoftheUniversalTwo-childPolicy

LIShao-meiZHANGZhuo-ran

(SchoolofEducation,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an,Shaanxi710062,China)

Universal Two-child Policy was proposed to cope with the aggravating trend of aging population. Based on the demographic statistics and the development of preschool education,the paper predicts the birth rate and newly born population in eight years after the implementation of the Universal Two-child Policy with the mathematic method of grey prediction,and probes into the possible problems in education resource allocation. A series of suggestions are proposed at the end accordingly.

The Universal Two-child Policy; preschool education resource; grey prediction method; appropriate allocation

G616

A

2095-770X(2017)10-0113-07

http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx

10.11995/j.issn.2095-770X.2017.10.024

2017-04-11;

2017-05-03

2014年教育部人文社会科学研究西部和边疆地区规划基金项目(14XJA880001)

李少梅，女，陕西延安人， 陕西师范大学教育学院教授，博士生导师，主要研究方向：学前教育基本理论；张卓然， 女， 陕西西安人,陕西师范大学教育学院硕士研究生。