美国金融监管新政治经济学分析

蔡伟宏

[提要] 运用金融监管的新政治经济学理论，分析美国金融利益集团、金融消费者集团与民主共和两大政党的政策偏好对美国金融监管改革的影响。分析表明：美国《多德-弗兰克法案》的出台和反转实际是不同利益群体在克服集体行动中的搭便车行为后，与政党利益相结合，进行斗争和妥协的结果。

关键词：金融监管；利益集团；新政治经济学

本文受广东省高等教育“创新强校工程”项目：“金融结构与银行监管及其国际合作”资助（项目编号：GWTP-BS-2014-04）

中图分类号：F831.59 文献标识码：A

收录日期：2017年9月5日

一、金融监管的新政治经济学

金融监管是指政府通过中央银行和其他特定机构对金融交易行为主体实行限制或规定。金融监管的主要内容包括：对金融机构的设立、资产负债的监管和对金融市场的监管，如市场准入、市场融资、市场利率、市場规则等；对外汇外债的监管；对证券业、保险业、信托业的监管等。其中，商业银行监管是重点，主要内容包括市场准入机制和银行并购、业务范围、流动性管理、资本充足率、存款保障和危机处置等。

对于政府应该出台怎样的经济政策的问题，主流经济学的研究思路主要是讨论和论证政府经济政策问题的根源，从而说服政府和群众。新政治经济学则将主流经济学未考虑的政治因素纳入分析框架，强调一国国内政治制度下，经济政策的选择受利益集团和政党的政策偏好的影响甚至由其决定。沿用经济学的研究方法，新政治经济学认为参与政治决策的个体，包括政治家、政府、政党、选民、利益团体等，同样是最大化自身利益的理性人，政治团体也由理性人组成，因此包括选举、政策制定等在内的政治行为和过程可以用市场交易法则来分析，进而考察作为结果的政治决策对经济的效应。

从经验角度来看，新政治经济学表明，经济政策的颁布不是纯粹的经济逻辑和理论辩论，而是代表不同利益集团的选民和立法者从自身的利益出发，通过投票等政治议程和规则，在政治市场博弈，游说政府和立法机关制定对它们有利的政策和立法的过程。经济政策实际是不同利益群体在克服集体行动中的搭便车行为后，与政党利益相结合，进行斗争和妥协的结果。

金融监管的新政治经济学学派代表人物斯蒂格勒认为，监管是监管机构对寻求最大利润的利益集团的需求作出的反应。利益集团运用政治献金、人际关系等手段游说政策，决策者利用国家的强制性权力为其服务，提高集团自身的福利；而政党为获取选票和经费需要提出对某些利益集团有利的政策。佩兹曼也认为，监管是利益集团和政党进行交易和政治博弈的结果。利益集团需求金融监管，政府供给金融监管，金融监管工具与监管强弱是监管需求和供给相互作用并达到均衡的结果。博弈的结果决定了市场准入与竞争、金融产品标准与定价、金融机构破产时的损失分配以及金融业监管程度的设计等。不同国家在不同时期，博弈参与方各不相同，在政治上的重要性也不相同。

二、《多德-弗兰克法案》出台背景及主要内容

《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（简称多德-弗兰克法案）于2010年7月由时任美国总统奥巴马签署生效，该法分16篇共2，323页，涉及面广，为美国19世纪30年代“大萧条”以来最全面的金融监管改革法案。之前的金融监管时代始于罗斯福总统，1933年、1934年美国国会先后通过《证券法》、《银行法》（即格拉斯-斯蒂格尔法案）、《证券交易法》。1999年，美国国会通过历史性的新银行法《金融服务现代化法案》，废除了1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》，标志着美国的金融监管理念从之前的强调风险管理、规范金融交易，转变为放松金融监管以促进金融业的混业经营和竞争。新银行法颁布后，美国金融业迅速由分业经营转向综合化经营。

2008年美国爆发了自30年代大萧条以来最严重的金融危机，贝尔斯登、雷曼兄弟、美林证券、房利美、房地美和美国国际集团等知名金融机构相继出现重大危机，进而卖身求存，或被政府接管，或最终破产。竞争失序、各种创新金融工具的使用是这次金融危机区别于之前历次危机的明显特征，相应的危机表现和根源就是缺乏对金融创新的监管。

《多德-弗兰克法案》为金融监管创建了一个新框架，目标是限制系统性风险，处置大型金融机构可能遭遇的极端损失，加强对非银行金融机构的监管，并进行衍生产品交易改革。法案的核心是建立三道金融稳定防线。一是引入“沃尔克法则”，限制大型银行从事可能导致其极端损失的自营交易，从而尽量避免金融危机的发生，同时美联储定期对具有系统重要性的银行和非银行金融机构作压力测试，完善早期风险预警体系；二是提高金融机构资本金和流动资金标准，这样它们才更可能在出现危机时生存下去；三是要求大型金融机构制定“生前遗嘱”，授权FDIC破产清算，对经营失败的大型金融机构实施安全有序的破产程序，避免蔓延到其他金融经济体系。

法案内容还包括，扩充和改革现有的监管体系，史无前例地设立消费者金融保护局作为联邦机构，管理信用卡、按揭贷款等金融产品；设立金融稳定监管委员会，评估、监测和缓解金融风险，强化市场纪律约束。此外，法案规范和约束了之前缺乏监管的证券化及场外衍生品市场，其中要求场外衍生品交易和清算需要通过受监管的交易所和中央清算中心。

三、《多德-弗兰克法案》出台的政治经济学分析

在美国，利益集团是重要政治的力量，各利益集团通过捐款、舆论和投票等方式参与选举、立法等政治活动，影响政党的政策立场，进而影响法律的颁布；美国的民主、共和两大政党则为了成为执政党，巧妙地利用主张不同的政策立场以获取利益集团的政治捐款和选票。

2008年美国爆发的金融危机，严重侵害了作为金融消费者的普通民众的权益。《多德-弗兰克法案》正是在此背景下出台，它加强金融监管的明确目标使金融利益集团和金融消费群体这两大利益集团对其持不同的政策立场。金融利益集团包括商业银行、证券公司、对冲私募基金、保险公司和房地产金融企业等。而几乎每一位普通民众都是金融行业的消费者。金融利益集团为实现利润最大化，对法案持反对态度，力求放松监管；而金融消费者则要求强化监管，增强金融体系的稳定性，保障金融消费者的资金安全，维护金融消费者的权益。endprint

美国实行的是民主党和共和党轮流执政的政党制度。《多德-弗兰克法案》从2008年酝酿到2010年生效，经历2008年美国总统竞选和2010年国会中期选举。法案是两次选举选民关心的重要议题，对法案持有怎样的政策立场将很大程度地影响选举结果。两次选举期间在法案辩论中民主党和共和党在金融利益集团和消费者集团的捐款、信息和选票影响下，为了争夺民意，获得更多的支持，从而最大化选票并胜选，两大政党围绕法案选择了各自对金融监管改革的立场，展开激烈的政治博弈。共和党向来与金融利益集团互为盟友，奉行金融自由化，抵制用强化监管的方式更严格地约束金融业；而民主党则与普通民众构成的消费者集团尤其是工会一直保持良好的关系，其采取的政策立场主要从一般消费者的利益出发，主张强化金融监管，以获得消费者群体的支持。

资金实力雄厚的金融利益集团积极游说政府，不惜花费大量资金与政府谈判，以推动有利于它们利益的政策出台和阻挠不利于它们利益的政策出台。金融利益集团历来是美国政界政治资金的主要来源。2008年金融危机爆发后，金融利益集团在自身遭受重创的情况下仍在同年的美国大选中大把花钱以便左右新当选政党的政策立场。据美国互动政治研究中心统计，证券业在2008年美国大选中的政治捐款达到1.55亿美元，而且是2006年美国中期选举捐资的两倍以上。当选前发布的民调显示民主党候选人奥巴马极有可能赢得选举的时候，为了在未来奥巴马主推的法案制定过程中获得更大的话语权，赢得奥巴马在政策立场上的放松，历来与共和党互为盟友的金融利益集团毫不犹豫地又将4，200多万美元的政治献金捐给奥巴马，比捐给共和党候选人麦凯恩的竞选款足足多了1，100多万美元。而当该法案进入国会审议，提案表明法案将有可能严格限制金融机构的资本充足度、业务范围和信息披露事务，缩小金融业的利润空间，侵害金融利益集团的利益，金融利益集团又出巨资游说，力求两党对金融监管的立场向金融利益集团的利益方向倾斜。2009年和2010年金融利益集团每年的游说总支出都超过了4.7亿美元。期间，共和党人士收受了金融利益集团的大量政治献金，不仅在国会内部阻碍法案的通过，而且也借舆论之力批评法案。到了法案立法的最后阶段，鉴于奥巴马就任两年后在民众间的支持率下滑，金融利益集团又斥巨资资助共和党，力求反金融监管的共和党能够在2010年中期选举中能赢得参众两院多数席位，掌握两院控制权，以便阻碍法案的通过。据统计，2010年金融利益集团给予共和党的政治献金共计1.13亿美元，多出捐给民主党的资金近2，000万美元。

除了资金充裕之外，美国的金融利益集团经常利用其优势在政府部门建立人际关系网络，为游说争取有利条件。金融利益集团人员经常能够受雇于美国金融监管系统，如高盛集团前董事长斯蒂芬·弗里德曼在2008～2009年间出任纽约联邦储备银行董事局主席。

与强大并积极参与政治活动的金融利益集团相比，普通民众人数庞大，建立相应组织面临“搭便车”者众多、行动成本大的难题，难以形成集体凝聚力和行动力。因此，与消费者有关的团体普遍组织水平低、参与度低、政治渠道有限、政治捐款数额小、影响有限，而且缺乏重大游说活动。不过美国总统大选期间倒是金融消费者群体参与政治活动、影响政策制定的绝好时机。在这段时期普通消费者可以将他们的选票投给持有有利于他们利益的政策立场的总统候选人，无论是政党或候选人，为胜选都会努力争取这一相当数量的选票。因此，此时金融消费者群体的政治行为成本低、一致性强，具有良好的政治影响力。

2008年美国总统竞选期间，金融消费者群体的主要代表美国工会为奥巴马竞选支出了超过3亿美元的资金，美国工会还发挥其散布于美国各地会员的作用，为奥巴马的竞选造势。金融消费者通过政治投票争取政府制定对自身有利的金融政策，要求加强金融监管，加大金融机构对金融产品的信息披露力度。2008年民主党候选人奥巴马胜选以及随后的立法都受金融消费者力量的影响。2008年美国总统竞选中，民主党候选人奥巴马主张进行严厉的金融监管改革，保护普通金融消费者的利益。胜选后奥巴马需要履行承诺，因此该法案在2009年初奥巴马就任后即被提上国会议程。但法案的推进则缓慢得多。一方面法案遭到了金融集团利益代言人的强烈反对，另一方面大选后金融消费者群体能够使用的政治手段十分有限，政治影响力变得相对弱小，法案的通过由此经历一波三折。

尽管民主党在众参两院均占有多数席位，但鉴于包括中期选举在内的后期竞选需要大笔资金，以及有些民主党人士也收受了金融利益集团的政治献金，民主党出现反对坚持强化金融监管的政策立场的声音。为了让《多德-弗兰克法案》在两院多数通过，民主党人与共和党的温和派进行谈判，修改部分内容以获得温和派共和党议员支持。

本来这个法案是2008年美国大选和2010年中期选举期间民主党响应金融消费者利益集团加强金融监管的要求，与共和党竞争民意支持的政治斗争工具，但在金融利益集团与共和党的遏制下，从最初的提案到最后的执行，法案遭受了多方面的障碍，关键条款的作用下降，金融利益集团所受的限制未达到预期程度。

四、《多德-弗兰克法案》反转的政治经济学分析

《多德-弗兰克法案》的实施也受到金融利益集团、消费者集团和民主共和兩大政党的不断影响。金融利益集团通过捐赠、信息传播和游说来影响共和党，试图拖延法案的实施；金融消费者群体也通过捐款、游行和舆论向两党施加影响力，要求尽快实施法案。民主和共和两党在2012年和2016年大选中，继续以该法案为政治筹码，争夺选民的支持。

2016年美国大选，集民粹主义和既是主要政党代表但却反建制于一身的特朗普成功当选。特朗普在金融监管方面提出的竞选主张是他胜选的重要因素之一。一方面特朗普痛斥金融利益集团以博取普通民众的支持，声称“金融行业和全球权力架构曾经‘洗劫了中产阶级，大型金融机构夺去了民众的财富”，导致美国中产阶级衰落，并许诺要保护美国中产阶级的权益不再受金融利益集团的侵蚀；另一方面作为共和党总统候选人的特朗普又号称要废除《多德-弗兰克法案》以安抚金融利益集团，不过他同时又以《多德-弗兰克法案》阻碍美国经济复苏为由，给民众以合理的”解释”。特朗普认为，废除《多德-弗兰克法案》，放宽对金融业的监管规定是其复兴美国经济计划的重要内容，能够刺激放贷，带动经济成长及就业，有利于劳动人民。特朗普的逻辑是，就业增加的前提是减税、基础设施建设和贸易保护，以提高企业竞争力，缺乏金融业的支持限制了这些就业扩大计划，特别是基础设施项目的发展，所以要废除《多德-弗兰克法案》。endprint

美国皮尤研究中心发布的选民投票意向调查报告显示，特朗普的支持者大多为生活无忧的中下阶层白人男性。这一“沉默的大多数”认为自己在经济和文化上正渐渐失去阵地，对自己处于中下阶层地位强烈不满，认为“政治局外人”特朗普能帮助他们复兴。这次投票中，几个重要的摇摆州如北卡羅莱纳州、佛罗里达州，甚至民主党的势力范围如密歇根州、威斯康星州和宾夕法尼亚州都支持特朗普。特朗普虽然获得的总票数少于希拉里，但却赢得了选举。特朗普赢得的选举人票主要集中在农业州和人口相对较少的州。特朗普主张包括减少中小银行的合规成本，为普通金融消费者提供价廉物美的金融服务在内的去监管政策主张被这些地区选民认可，从而赢得了他们的选票。

美国金融利益集团也不希望特朗普政府完全废除《多德-弗兰克法案》。美国主要的银行为了符合《多德-弗兰克法案》要求的风险管理规定，已投入几十亿甚至上百亿美元的费用重新设计其风险管理体系，如果《多德-弗兰克法案》被全面废除，这些美国银行机构在风险管理体系上的投入将浪费掉，并得重新投入更多的人力、物力来满足新的金融监管规定。

因此，特朗普就任后履行其竞选誓言，需要达到“一石三鸟”的效果，既不能去除法案中明显有利于普通消费者的条款，又要仔细确定该废除的条款，降低强金融监管施加的合规成本和阻碍经济复苏的同时，解除对美国金融业不必要的限制。而完全不是简单的一个保留或废除《多德-弗兰克法案》。

2017年2月，特朗普签下审查《多德-弗兰克法案》的行政令，开始对其做检讨。2017年6月，特朗普的行政令获得国会回应，美国众议院通过了大幅反转《多德弗兰克法案》的《为投资者、消费者和企业家创造希望与机会的金融法案》（简称CHOICE法案），并按照程序提交联邦参议院审议表决。CHOICE法案目的是放松金融监管，削弱金融监管机构的部分权利，法案全面修改了《多德-弗兰克法案》，废除了其大部分内容。众议院共和党籍议长力赞该法案，参议院银行委员会共和党籍主席表示，弱化部分监管可以帮助美国的中小银行。民主党持反对意见，从保护普通消费者的角度出发认为CHOICE法案偏袒金融利益集团，无疑将再次引发金融危机。

CHOICE法案代表了共和党对金融监管改革的期望。该法案在参议院的表决结果很不确定，就算参议院全部共和党人士都支持新法案，还需要至少8位民主党支持才能在参议院通过，但民主党人对于全面修改《多德-弗兰克法案》基本持反对态度，他们完全有能力否决这一立法。因此，CHOICE法案如想获得国会通过，还需要博弈各方的诸多妥协和修改。

主要参考文献：

[1]邝梅.美国金融危机与金融监管改革——基于新政治经济学的视角[J].新疆财经，2011.6.

[2]李增刚.新政治经济学导论[M].上海：上海人民出版社，2008.

[3]沈使园.美国金融监管改革法案的新政治经济学分析[D].清华大学硕士论文，2012.

[4]王丹薇.特朗普为华尔街“松绑”被质疑背弃美国中产阶级.腾讯财经.http：//finance.qq.com/a/20170204/005214.htm.endprint