北京市南水北调配套工程财政项目绩效管理体系构建

田坤

摘 要：截至2016年底，北京市南水北调配套工程累计接收南水19.67亿立方米，提前完成了国家南水北调工程五年达效的任务，这与北京市财政资金大力支持和财政项目有效的绩效管理有着密切的关系。目前，我国水利行业尚未形成完整、科学的绩效管理体系，阻碍了财政项目绩效管理进一步提升。通过总结北京市南水北调工程建设委员会办公室（以下简称“市南水北调办”）绩效管理中创新思路、先进经验与实施策略，以期为实施财政项目绩效管理相关单位提供借鉴。

关键词：北京市南水北调；财政项目；绩效管理体系；先进经验

中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）30-0076-03

从2014年江水进京至2016年底，北京市南水北调配套工程累计接纳南水19.67亿立方米，保障了京津冀地区水资源供给、增加了水资源战略储备能力，改善了首都居民用水条件，关闭城区200余眼自备井、缓解了地下水降速率，改善了北京地区生态环境、构建了城区安全供水格局等方面的综合效益[1]，保证了财政资金效益最大化。

近年来，北京市财政局不断加强北京市预算绩效管理，逐步规范了财政资金分配，提高了财政资金使用效益。2016年底，对北京市59个财政项目的管理、使用以及产出效果进行了财政绩效评价，其中市南水北调办的“南水北调配套工程运维项目”获得2016年度市财政局绩效评价第一名。这与北京市南水北调办建立健全财政项目绩效管理体系[2-4]，有着密切关系。

从2013年至今，市南水北调办不断提升实施预算绩效管理水平。通过“事前有评估、执行有监督、事中有跟踪、事后有评价、结果有整改、总结有应用”的全过程控制，绩效管理取得了显著成效[1]。同时，积极探索推进预算绩效管理体制机制创新，其中在创新思路理念指导下，绩效管理体系化、项目管理制度化、政策掌握精准化、沟通交流机制化、绩效目标明确化、监督管理全程化、效益产能数量化等方面日臻完善。

一、创新思路

明确预算执行责任，定期对预算支出资金支付进度和工作业绩和财政资金效益进行通报。各个项目执行单位与项目相关负责人每年签订《年度财政预算支出进度责任书》，并加强财政项目资金使用管理，通过主任办公会、党组办公会等形式定期或不定期公开资金账目情况，保障了财政项目资金有计划、有效果地执行。

单位结合批复的预算，从依法行政、依法理财的高度认真执行预算，完善内部预算管理及监督机制，进一步提升预算资金使用的规范性、时效性和效益性。严格预算调剂。预算批复后，各个项目执行单位结合北京和市南水北调办预算管理的相关要求，强化预算执行管理。加强资金支付管理，科学编制用款计划，严格按照国库集中支付有关规定办理资金支付。

各个项目执行单位按照北京市财政局每年度最新《北京市政府采购集中采购目录及标准》的规定，在北京市政府采购管理系统中进行项目采购申报，依法合规开展政府采购活动。

推进财政项目资产清查，对各个单位全部资金进行盘点核查，切实做到账账相符，推进资产管理与预算管理有机结合。加强存量资金管理，加大清理压缩财政结余结转资金，将当年结余资金与下年预算安排挂钩，结余资金沉淀较多的单位，市财政将相应减少其下年度预算安排规模。加快预算执行进度。严格执行预算及国库管理制度规定，认真编制用款计划，及时提出支付申请，加快形成实际支出。特别是针对支出进度偏慢的重大项目，细化落实预算，在依法合规、保证工作质量的前提下督促加快推进项目实施和工程进度，加快预算支出进度。

建立健全第三方机构绩效管理和评价体系。通过政府采购方式，在政府采购程序公开选定的第三方评价机构中择优确定承接机构，对各个项目执行单位开展绩效评价成为常态化管理。在各个项目执行单位绩效自我评价的基础上，通过过程痕迹资料评审、现场调查评价、专家综合评价等方式独立实施第三方评价。同时，评价结果及时反馈给项目执行单位，限期整改，并由第三方监督整改落实结果。

项目绩效管理实现全链条管理。其中，财政项目预算、招标控制、合同管理、绩效管理、档案管理、资金支付、决算审核等重要环节管理已日趋成熟。每一个环节相互牵制、相互关联，形成了项目绩效管理闭环。

二、先进经验及实施策略

（一）内部控制体系化

加强内部内控管理，首先由市南水北调办对办属各个项目执行单位的内部控制点及业务层面风险点进行排查，并出具内控评估报告。各个项目执行单位及时整改，并统一定期完成内控手册修订，确保内部控制建设真正促进项目绩效实现。从加强内部控制推动财政项目全过程预算绩效管理，已逐步建立“花钱必问效、无效必问责”的管理机制。特别是加大了财政项目大额资金的管控，对政府采购方式中招标、竞争性谈判、竞争性措施、单一来源和网上竞价的全过程参与，强化痕迹管理，确保全程管控、监督到位。

（二）项目管理制度化

市南水北调办制定了《市南水北调办2016年度财政支出绩效跟踪实施方案》，实施跟踪月报制度，将检查、管理、规范工作统一，并定期对跟踪情况进行汇总分析。通过加强绩效目标完成情况的跟踪管理和督促检查，实现对年度部门预算资金使用的实时管控，及时差错纠偏，规范资金管理，提高使用效益。

各个项目执行单位定期修订《货币资金管理办法》《财政项目管理办法》《财政项目绩效管理办法》《政府采购管理办法》《财政项目计量支付管理办法》《财政项目合同管理办法》《工程运行管理人员管理办法》《隧洞工程巡查管理办法》《财政项目支付管理办法》《预算执行进度管理细则》等相关制度，严格规范财政项目实施环节具体操作细节，推进了绩效管理体系的构建。如加强对财政项目合同管理工作，各個预算执行单位在定期修订合同管理办法的同时，成立专门合同评审小组，重点加强财政项目合同签订资金管理，根据合同不同特点和各单位管理实际情况，加强对痕迹资料的倒查力度，确保合同执行到位。endprint

（三）政策掌握精准化

严格参照《北京市市级项目支出预算管理办法（修订）》（京财预[2002]1831号）、《北京市人民政府办公厅关于推进本市预算绩效管理的意见》（京政办发[2011]53号）、《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》（京财预[2012]272号）、《北京市财政支出绩效评价实施细则》（京财绩效[2013]2772号）、《财政部关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》（财预[2016]38号）和《北京市市级部门预算管理综合考核办法》（京财绩效[2016]2288号）、《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库[2016]205号）、《北京市财政局关于本市级政府采购非招标采购方式有关问题的通知》（京财采购[2017]143号）、财政部《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）等文件规定，加强预算绩效管理，做到绩效目标公开，绩效跟踪形成常态化，推进部门自评，提高资金使用效益。实行预算安排与绩效评价结果挂钩，促进绩效管理与预算编制的结合。

市南水北调办内部OA办公自动化系统及时下发最新文件及管理规定，各项目执行单位采取职工自学、集体讨论、专家讲解等方式针对重要政策逐条吃透，做到掌握政策精准化。

同时，把每年财政项目管理相关文件装订成册，时刻指导项目管理人员“清楚自己干什么、为什么这么干、怎么干、干得是否合规”。

学习《中国财政支出政策绩效评价框架体系》和《财政支出政策绩效评价操作指南》，针对支出绩效评价体系，完善自身管理体系。

（四）沟通交流机制化

北京市南水北调办内部各个项目执行单位之间绩效管理业务科室，针对财政项目预算、招标控制、合同管理、绩效管理、档案管理、资金支付等方面通过需求沟通、现场调研、专题座谈等方式，逐步建立项目管理沟通交流机制，并定期开展相关交流、取长补短、共同提升财政项目管理水平，财政项目的顺利实施奠定基础。

项目执行单位分批赴国内绩效管理先进单位进行调研，并将调研的成果直接落实到财政项目绩效管理各个环节中。其中，各个项目执行单位分别学习江苏其精细化管理、规范化运行、创新化效益管理模式；学习山东南水北调地方立法经验；学习河南干线生态带建设经验；学习河北水厂建设经验；学习天津城市水生态环境改善经验等，重点学习绩效管理和内部控制制度建设先进经验，提升项目执行单位管理水平。

同时，项目执行单位与项目实施单位不定期开展项目管理座谈会，搭建交流平台，整改落实情况进行通报，探讨提升项目实施的先进方式和方法，全方面提升项目绩效管理。

（五）绩效目标明确化

绩效目标应当清晰反映北京市南水北调配套工程财政资金的预期产出和效果，与任务数相对应，与资金量相匹配，从数量、质量、时效、成本以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面进行细化。根据下一年度北京市级预算编制有关要求，明确和细化的预算绩效目标申报要求，在北京市南水北调办编报整体支出的总体绩效目标及具体目标的基础上，项目执行单位分阶段、分层次、分地区编制每一个项目的绩效目标，能量化的不定性化、能细化的不简化、能定准确时间的不写模糊日期。

（六）监督管理全程化

加强监督财政预算支出质量和效能管理。各项目执行单位指派纪检专员监督财政项目全过程执行，做到“预算建账、执行查账、事后交账”长效机制。严格执行《关于规范部门预算政策采购招标过程行政监督的通知》（京调办函[2015]111号），规范了北京市南水北调办各个项目执行单位在执行政府采购过程中的监督事宜。提前学习《北京市预算审查监督条例（表决稿）》，各个项目执行单位提前整理历年审计发现问题台账、整改方案及措施，促进以后财政项目实施实现“钱责、事责、权责”相统一。

（七）效益产能数量化

市南水北调办与北京市水资源调度中心、南水北调中线总公司、北京市自来水集团（京源公司、城子水厂、通州水厂、第三水厂、第十水厂、第九水厂、郭公庄水厂和良乡水厂）开展了一系列调研、走访、满意度调查等活动，保障北京市南水北调工程上、下游供水关系无缝衔接，调水工作高效运转，保证财政效益落实。各个项目执行单位重视财政项目产生的经济效益、社会效益和环境效益。定期与下游接水单位北京市自来水集团各个水厂、各个区水务局等多家单位开展沟通协调会、满意调查等活动，凸显财政效益。

同时，市南水北调办研究高效利用“南水”的调水模式，采用“喝、存、补”的利用原則，努力把好水用到“刀刃”上，让南水发挥最大经济、社会效益。仅2016年全年，向怀柔和密云等大中型水库“存”了2.01亿立方米，向潮白河、碱河等市中心河湖和地下水“补”了1.71亿立方米，向北京自来水集团供水“喝”了7.38亿立方米。供水范围基本覆盖了北京市中心城区、丰台河西地区、大兴新城、门头沟新城、昌平部分地区等居民；核心区供水安全系数由1.0提升至1.2；直接受益群体为1 100多万人口，城区日供水量中南水超过七成。

目前，北京市南水北调办的财政项目绩效管理各项工作不断开拓创新、稳步推进，从“投入型”成功转型为“绩效型”。

三、存在的问题

（一）扩大北京受益范围

受着供水范围的影响，尚未接通南水供水管线的部分地区急需南水提升区域水环境、带动经济发展。如朝阳、大兴地区希望推进平原调蓄设施建设、增加区域水面、改善水生态环境；海淀区希望为“三山五园”水环境提供更对资源，山后地区纳入南水北调供水范围；丰台、石景山、门头沟区希望加快河西支线建设，为当地快速增长的居民供水需求提供水源条件；房山、通州、昌平区；顺义、平谷、怀柔、密云区加大回补地下水和应急水源地建设。

（二）妥善处理工程建设资金与运行管理成本之间的关系

工程建设费用降低，直接提升工程运行管理费用：如北京市南水北调配套工程大口径地下输水隧洞工程采用防止渗漏水的设计工艺有两种，分别是防水设计或排水设计，前者防水设计工程成本造价要高于后者排水设计工程成本造价，后者造价约低于前者65万元/公里。以15公里长度、排水设计理念施工的隧洞工程，其成本可节约1 000万元左右，但是导致隧洞工程附属设施内将定期开展抽排水工作、且工程内部附属设备设施长期处于潮湿状态，将直接整加了其日常维修养护费用。短短几年的设备维修、养护、更换和日常抽排费用将远超于1 000万元。

如工程建设阶段不考虑隧洞工程连接路问题，虽然节约大笔建设成本和征地拆迁费用，但是直接增加了工程保护难度，降低了工程处置突发事件的能力，间接提升财政资金支持，直接减低财政资金经济效益产生。

四、结论

目前，北京市南水北调配套工程正在发挥着巨大经济、社会效益，为京津冀地区协调发展提供水资源保障，随着财政项目绩效管理水平的不断提升，后期效益将更加明显。

参考文献：

[1] 张亚男.北京市南水北调配套工程财政项目绩效管理全过程控制探讨[J].北京水务，2016，（4）：30-32.

[2] 张俊.水利工程运行维护项目财政支出绩效管理探讨[J].北京水务，2016，（Z1）：16-18.

[3] 张云.北京市南水北调工程供水管网调度研究[D].大连：大连理工大学，2015.

[4] 赵皓 .南水北调工程对北京的影响分析[J].北京水务，2016，（Z1）：19-21.

[责任编辑 陈丹丹]endprint