美国科技创新能力评价的做法与借鉴

黄建榕　柳一超

摘 要 为创新型国家，美国的科技创新政策体系以《美国竞争法》为框架，制定了一系列科学技术创新的战略规划，而科技创新能力评价则是对创新驱动发展进程的有效反馈形式。重视定量分析是美国科技创新能力评价的鲜明特征，评价机构的非营利性质则尽可能地保证了评价报告的客观性。通过分析美国现行的四类科技创新能力评价指标，在创新型国家建设中要建立创新驱动导向的科技创新能力评价体系，对评价指标标准从严把关，同时也要重视评价结果的国际比较与国内区域间比较。要关注STEM教育，丰富评价指标的多样性，形成本土化的数据信息库与和国际接轨的评价指标体系，为改善创新环境、提升创新竞争力提供支持。

关键词 技创新能力；评价方法；美国；创新驱动发展；科技评价

[中图分类号] G32 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）10-0088-06

迈克尔·波特认为，当国家创新能力已成为驱动经济发展的主要动力时，这个国家就可以被称为创新型国家[1]。2016年，《全球竞争力报告2016-2017》和《全球创新指数2016》分别将美国的综合创新指数排在了全球第三和第四的位置，并认为美国的创新水平持续保持着上升态势。创新是美国发展的核心要素，科技则是推进国家创新的关键驱动力。尽管美国仍是世界上最大的经济体，但在新一轮的全球经济较量中，美国也面临着来自日益紧密的全球创新研发与经济竞争的挑战。最大的挑战在于如何鼓励创新，科技创新始终是美国的一项重要国策，而科技政策的判断与制定需以事实为根基，为进一步体现创新驱动发展的优越性，美国成为较早开始科技创新能力评价的国家之一。

自20世纪90年代起，美国国家科学基金会率先发布《科学与工程指标》，反映美国在科学、技术、工程上的教育与学术研究，以及产业、经济领域的发展水平。作为国家经济实体产生并使之商业化的创新技术流，国家创新能力要求新技术的经济应用性和价值创造性[2]。因此，科技创新能力评价的目的在于通过对过去的成就做出中肯的评价、反思与比较，以指引未来致胜的产业领域与发展方向。

一、 美国科技创新政策体系建设

美国超级大国的地位与其向来重视科技、知识与人才在经济发展中的关键作用是分不开的，政府力促科技发展的理念与作为可以说是美国的一项传统。从1945年发布《科学：无止境的前沿》开始，《技术创新法》《大学和小企业专利程序法》《中小企业技术创新促进法》等一系列政策法案相继涌现。各项科技政策力促科研成果向实际生产力转化，成为美国经济在二战后保持强劲发展势头的动力来源。

1. 美国科技创新战略设计演变

随着世界格局的演变与全球化趋势的不断增强，美国秉持一贯的务实作风，在国家战略部署上更紧密地把科技创新和产业发展联系在一起。2004年，美国竞争力委员会提出了“创新美国”的发展战略[3]。2005年，《国家创新法》提案指出要为科技创新营造理想的制度环境，让创新成为美国经济发展的优先事项[4]。在这些报告与提案的基础上，2006年，前总统布什在“美国竞争力计划”中提出了著名的“美国引领世界创新”的口号，旨在通过提高教育水平、增大R&D投资来维持并加强美国的国际领先优势。计划指出，持续的创新竞争力来源于国家产生和利用最新科技进展，并将其转化为现实生产力的能力[5]。由此，科技创新能力的概念界定不断明晰，即指创新主体吸收、保留科学知识，并将这些知识用于研究和开发的能力[6]。

奥巴马政府于2009年、2011年和2015年分别发布了三份不同主题的《美国创新战略》报告，形成了对国家创新战略的连续性、动态化调整。2015年的《美国创新战略》指出，要通过创造高质量就业岗位和持续经济增长、推动国家优先领域突破、建设创新型政府这三大战略来激活创新基础、私营部门和创新者这三大创新要素[7]。创新战略体现了政府在建立创新生态系统中的重要性，尤其强调了政府应在提供政策导向、规划前沿领域等科技服务职能上有所作为。

2. 《美国竞争法》框架下的科技创新能力评价体系

《美国竞争法》于2007年颁布，并在2010年获得再授权，在对美国科学技术政策办公室、标准技术研究所、国家科学基金会等组织机构的说明外，增加了包括创新与创业办公室、区域创新计划、美国创新竞争力报告、创新咨询委员会等内容（见图1）。

《美国竞争法》的主旨还是以多种方式提升国家创新能力，科技决策体系呈现自下而上的特征[8]。其中涉及科技创新能力评价的内容主要有以下两点：一是美国商务部下属的经济与统计管理局于2012年发布的美国创新竞争力报告，对美国经济创新绩效、创新环境、区域创新能力、贸易政策、知识产权政策等内容进行了评价。这份报告的评价重点在于联邦及州政府创新政策的实施绩效，并据此提出了由上而下的具体建议，属于政府咨文的形式。二是由国家科学基金会每两年发布一次的科学与工程指标（Science and Engineering Indicators，SEI），作為分析美国及世界主要经济体创新能力的定量指标体系。

二、美国科技创新能力评价实施概况

随着科技创新活动的复杂性逐渐提升，单一指标只能看出一国科技实力的局部情形，若要对整体的科技竞争力有更全面的了解，则必须广泛地探讨各项指标[9]。由于创新活动涉及的主体范围之广、形式之多、表现方式之不同，随着指标体系构建程度的加深，指标涵盖内容的也愈加丰富。

1. 美国国家科学基金会的科学与工程指标评价

美国国家科学基金会（NSF）成立于1950年，是美国科学界最高水平的四大学术机构之一，负有资助R&D活动、制定研究领域的战略规划等责任，其对科研项目的资助与评估体系类似于中国的国家自然科学基金。作为独立的咨询机构，NSF在每个偶数年的1月15日之前，向美国总统和国会提交该年度有关美国科学、技术与工程发展状况的指标报告，并与其它国家和地区进行综合比较，至2016年已经发布了12次。NSF以中立立场，通过定量指标的形式呈现数据事实，充当美国国会在科学和工程相关领域的顾问。endprint

自2010年起，科学与工程指标由NSF的国家科学委员会指导国家科学与工程统计中心主持撰写，该中心是美国科学基金会依据《美国竞争法再授权法案》第505款规定，在原科学资源统计部门的基础上建立，专门负责收集、解释、分析和发布有关科学与工程的竞争力数据和与STEM教育有关的统计数据[10]。基于中立态度，科学与工程指标几乎只是用简单的统计说明，报告以呈现事实数据与图表为主，而这些数据的进一步分析利用，则交由相关研究者自行把握。其指标领域主要体现在中小学科学教育、大学科学教育、科技人力资源、研究与发展、学术研究与发展、工业，技术和全球市场以及公众态度等7个方面。

科学与工程指标中的数据是建立在12个美国国家科学基金会专门调查项目，以及国际范围内公开统计数据的基础上统计得出的。问卷调查由专门调查项目在严格定义调查对象的标准后，采用分层抽样的方式开展，使样本代表性最大化。经由多年定期发布，科学与工程指标中包含的丰富的定量化信息为美国提供了反映国家科学与工程发展水平的可信的量化指标数据和国际比较，不仅成为美国政府、产业界、学术界等组织定位发展的重要依据，也成为许多国际竞争力评价报告所引用的数据来源，为国际科技创新能力评价提供了可靠的参考。

2. 美国信息技术与创新基金会的创新能力评价

美国信息技术与创新基金会（ITIF）是一个非营利无党派的智库团体，致力于研究创新政策如何在全美乃至世界范围内发挥创造新经济机会、促进经济增长和提高生活质量的关键性作用。其使命在于帮助决策者更好地了解创新经济的性质和类型，以促进公共创新政策的推行。

目前，ITIF已发布三种有关创新能力评价的指标，包括大西洋世纪、国家新经济指标和全球创新政策指数报告。

（1）大西洋世纪创新竞争力评价。ITIF 联合欧美商业理事会（现并为大西洋商业理事会），至今已发布了2009、2011年两版《大西洋世纪：基准化分析欧盟与美国的创新竞争力》（The Atlantic Century： Benchmarking EU & U.S. Innovation and Competitiveness），其指标体系由6个一级指标，16个二级指标构成，两版创新竞争力评价所采用的指标并无差别，但有几项指标的权重则略有调整（见表1）。

ITIF大西洋世纪创新竞争力评价的数据来源于OECD，采取定量分析的方法，使用原始分数逐一计算各个国家的各项指标，并根据各项指标的重要性设计其权重比例。另外，为了测量各国之间等级的差距，而不仅仅只是对其进行单一排名，每项指标的最终得分基于所有国家平均分的标准差得出，从而更加客观地进行国际比较，减少偏差。从指标权重的设计上来看，ITIF大西洋世纪创新竞争力评价强调“经济绩效”“创新能力”和“信息技术基础设施”对国家竞争力的贡献，将这三项指标分别赋予25%、22%和20%的權重，几乎占到整个指标体系的七成比重。此外，该评价涉及的创新竞争力要素还包括创业情况（12%）、经济政策（11%）和人力资本（10%）[11]。

从指标权重变化来看，与2009年相比，2011年ITIF大西洋世纪创新竞争力评价提升了“创新能力”的指标权重，而相对弱化了“经济政策”[12]，表明包括“企业研发投入”“政府研发投入”以及“学术出版物的数量和质量”三项二级指标在内的创新能力在衡量一国创新竞争力中重要性的增强。

（2） 国家新经济指标评价体系。国家新经济指标（The State New Economy Index）也是由ITIF发布的衡量美国国家创新能力的评价报告，至今已发布七个年度的版本。相对而言，这份报告更侧重于对美国各州创新经济表现的测度与基准化分析，从而描绘区域与国家经济结构的状态。

国家新经济指标更加关注国家经济结构现实与理想状态之间的匹配程度。例如，全球性是新经济的一大显著特质，因此，国家新经济指标就使用了多个指标来衡量经济一体化程度，并且，这些指标及其权重比例也是随着科技经济的发展而变化的，每个版本的国家新经济指标都会根据现实情况对原有指标体系进行适时调整。最新版的国家新经济指标2014将25项子指标归列入知识密集型工作、全球化、经济活力、信息技术经济以及创新能力等五大一级指标中，以此对美国各州的经济创新能力进行评价。

为避免等级排序的单一性，国家新经济指标进一步衡量了各州之间的实际差距，通过指标标原始分数的标准化，并根据各个指标的相对重要性来确定、调节其相应权重，保证评价结果的公正性。就一级指标权重而言，“知识密集型工作”与“创新能力”都占到了5分的权重[13]。与先前版本相比，也可以发现这两项指标权重的明显增加。在第一次发布的国家新经济指标中，“创新能力”的权重为4.0，且没有把产业与非产业的R&D投入作区分，而目前已调整为5.0的权重，并细分了相应的二级指标； “知识密集型工作”的权重也从2.5提升至5.0。将各个版本的国家新经济指标体系加以比较，可以发现其指标体系设计具有逐步细分二级指标、与时俱进的趋势。如在“信息技术经济”中逐步删去了“网络教学”“网络培训”“上网人数”等指标，增加了“网络农业”“健康信息技术”等具有时代特色的指标。新经济指标的每一次调整都是在对当下经济现状的考量下完成的，更凸显了知识与人才的流动性与时代性。

（3）全球创新政策指数报告。《全球创新政策指数报告》（Global Innovation Policy Index，GIPI）基于全球创新生态系统来构建创新政策评价体系，并采用结构化方法对全球55个国家和地区的创新政策情况进行了分类评价，以促进创新政策的有效制定。

《全球创新政策指数报告》共评估了7大核心创新政策领域的84个子指标，评价的主要方法是通过一系列计算得出各个子指标得分情况，再根据各个评价对象加权后的核心创新政策领域得分情况划分等级，把包括经合组织成员国、欧盟成员国、亚太经济合作组织中的部分国家和地区，以及几个较大的发展中国家在内的共计55个国家和地区的创新政策指数分为高级、中高级、中低级和低级四个等级，反映其创新政策能力的强度[14]。从指标权重来看，贸易与外国直接投资、科学与研发、数字化与信息通信技术各占17.5%，国内市场竞争和知识产权各占15%，政府采购占10%；高技术移民占 7.5%[15]。其数据也同样来源于OECD、世界经济论坛、世界银行等国际组织的权威统计结果。endprint

3.美国创新能力评价指标体系的对比

科学与工程指标，大西洋世纪创新竞争力报告，国家新经济指标和全球创新政策指数报告的四类科技创新能力评价指标各有侧重，由不同机构发布，也面向不同受众，共同组成了美国科技创新能力评价体系。

从数据来源看，只有科学与工程指标是通过一手调查取得数据信息，其他三个评价报告则都是引用OECD、WEF等国际组织以及其他国家公布的数据，对其加以二次加工与整合。就这一方面而言，科学与工程指标则是美国本土最为权威的科技指标数据，并被《洛桑报告》等国际科技评价活动多次引用。

就一级指标分类而言，只有科学与工程指标把中小学和大学的STEM教育单列出来，其他三个指标体系则多以人力资本、研究发展囊括了教育对科技创新的影响。这是由于其他三个指标体系更侧重于从经济发展与竞争力的角度对国家创新能力进行评价，把教育放到二级指标中加以评量，而科学与工程指标更多的是以一种工具性参考的方式呈现其数据统计结果，其发布单位——美国国家科学基金会与教育界的联系也更加紧密，因而产生了这点不同。但无论如何，教育、人力资本、贸易、通信技术等因素在衡量创新能力中的重要性都在这些指标体系中有所体现。

三、对中国科技创新能力评价的启示

美国的科技评价大多以报告或政府咨文的形式呈现，政府在评价中并不扮演主要角色，而由民间非营利组织担当重任，各个有关科技创新能力的指标评价体系都体现出指标数据庞大、评价机构多为非营利组织、价值中立的特征。真实有效的科技创新能力评价无疑是创新驱动发展的助推器。

1. 建立创新驱动导向的科技创新能力评价体系

科技创新能力评价，是为了在现有基础上形成对国家创新系统发展情况的总体把握。美国的科技创新能力评价并不是政府绩效考核的一项分支，而是贯彻在国家创新战略总布局中的显要部分，其评价体系与相应指标也是随着国家创新战略和科技创新政策的不断革新而适时调整。各项评价指标中对健康信息技术、清洁能源技术等新兴产业的关注，实际上就是对创新战略规划的反馈与预测。

中国正处于创新驱动发展的关键时期，与老牌创新型国家相比，国家创新系统尚处于起步时期，评价体系也呈现出较为零散的状态。2011年起，中国科学技术发展战略研究院连续发布了年度《国家创新指数》系列报告，并产生了国际比较结果，但其二级指标中并没有特别强调高新技术产业的创新绩效，指标的时代特征不强。另一方面，目前国家创新系统一般包括技术创新和经济促进两个阶段[16]，因此传统的企业创新能力评价模式一般分为投入产出评价、技术经济评价、产出过程评价三个方面[17]，但针对知识技术密集型的高新技术产業，对其创新能力的评价还需有不同于一般产业的指标进行支撑，需要基于企业特性开发一套独立的评价指标体系。评价体系的指标设计需要体现创新驱动的特征，尽可能扩大指标的覆盖面，由表及里地评估创新环境，监测创新成效，以客观的评价结果为进一步提升创新效率指明方向。

2. 保持评价的相对独立性，对评价指标标准从严把关

美国科技创新能力评价的各类报告都特别强调了其中立立场，这一方面源于“数据胜于雄辩”的理性观念，另一方面则是评价力求客观真实，通过详密的指标数据和简要的说明，为有不同需求的利益相关者提供一手信息，再由他们进行数据的深加工与分析处理，形成产业界学术界报告。因此，这些非营利组织发布的科技创新能力指标报告，意在促进公众对当下创新环境的认识与理解，而进一步的政策制定工作，则交由相关部门与利益团体审慎决策。这样的做法将评价尽可能地以客观方式呈现，同时也在一定程度上减少了评价成本，缩短了指标报告发布的流程与时间。相比而言，在中国科技评价实践中，由于第三方评价主体的独立性不够[18]，第三方评价的作用未能凸显。

美国科技创新能力评价的指标数据由专门机构主持采集整理，使得指标体系保持了相对的稳定性与延续性，并根据现实情况的变化做出适时调整，经过长期连续的数据积累后，就很有利于长期的数据分析比较。但这种信奉数据与量化结果的评价理念，使得定性评价在各类科技创新能力评价中存在感较弱，尽管在指标选取与数据调查过程中也有专家研讨的部分，最后的报告成果仍是用数据说话，彰显了国际排名的竞争性。中国现有的《中国科学技术指标》等科技创新能力评价报告也相当重视数据指标的说服力，但要使其评价结果成为政策制定的依据，实现为创新政策服务的功能，就需要政府部门与产业界、学术界一同重视评价结果的发表，而这种肯定又来源于数据指标的真实性与可靠性。因此，首先要保证科技创新能力评价指标体系的科学性与客观性，借鉴国际经验，制定统计标准，统一统计口径，选取可靠的数据来源，以图表形式对数据进行可视化表达，以便开展国际比较；进而提高本土科技创新能力评价的水准与权威性，为学术研究、政策制定提供数据信息来源。

3. 重视评价结果的国际比较与国内区域间比较

在美国的各类创新竞争力报告中可以发现，几乎每一章节都有国际比较的部分，覆盖了全球各大主要经济体及一些新兴的发展中国家的科技创新发展状况，在国别比较的选取上，还重点关注了欧盟、日本、加拿大、中国、韩国等经济体的指标评价，表明了其注重与发达经济体比较的意图。同时，多数报告还把美国各州间科技与经济发展水平的差异做了横向比较，说明各州科技方方面面的优劣势所在。比较，体现的是一种竞争意识，一种恐落人后的危机感。正是这种时刻存在的紧迫感，促使美国产业界与学术界不断求变求新。

从科技创新能力评价的目的来看，无外乎就是要通过指标评价明确发展现状，尽管各评价发布组织都宣称中立立场，但数据始终服务于美国保持创新性、提升竞争力的决策。换句话说，如果不把采集的数据加以分析，视其转化为政策制定的依据，那么评价将会止于报告，止于对现状的“一目了然”。要真正发挥科技创新能力评价的效用，有必要通过数据指标的国际比较和国内比较，了解本国及区域在该项指标上的相对位置，明确提升空间，从而规划可行的政策措施。endprint

4.关注STEM教育，丰富评价指标的多样性

目前，中国科技创新能力评价的指标体系中，有关教育的部分主要体现在高等教育领域的研发投入与产出、硕博士学位授予数量，而对大学乃至中小学的科学教育质量的关注较少。人力资本作为科技创新的人才保证，不只仰赖于高新技术移民，更多的可能性则发生于下一代的教育之中。STEM教育概念由美国提出，即科学、技术、工程与数学教育的统称。美国高度重视STEM教育，认为STEM教育对国家未来的创新能力和竞争力有决定性的影響，这个理念尤其体现在科学与工程指标报告中，其前两个章节就专门论述了美国中小学及大学的STEM教育及国际比较，以此反映国家的科技发展潜力。反观中国的科技指标探讨的是高等教育研发活动（包括投入产出、成果转化、研发人员的情况等），忽视了大学在人才培养方面理应体现的作用。这就导致大学在指标衡量中等同于科研机构，甚至等同于企业部门，使大学在创新事业中的功能没有完全体现出来。近年来，中国的STEM教育发展尤其是中小学的STEM成就已经取得了世界认可，但在指标选取上却没有体现，指标的关注点依然聚焦于出版物、专利等易于量化的成果，说明指标体系仍须进一步充实与丰富，逐步扩大与深化指标涉及的领域和内容、涵盖的数量与范围，形成多样化的指标分析维度。

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Abstract： As an innovation-oriented country， America， with its innovation policy based on the America Competes Act， makes a series of innovation driven development strategies. The evaluation of scientific and technological innovation ability is an effective way to retroact innovation. Evaluation of scientific and technological innovation ability has an obvious feature of attaching great impotance to quantitative analysis in America. The non-profit feature of agencies engaged in evaluation activities ensures the result to be objective as much as possible. Based on the analysis of the four American indexes of scientific and technological innovation ability evaluation， it is necessary for China to establish an innovation driven oriented evaluation system， and to formulate evaluation criteria strictly. At the same time， attaching importance to international comparison and regional comparison within the country itself is required. What is also needed in China is that attaching importance to STEM education， enriching the diversity of evaluation indexes， and forming a localized database and an evaluation index system in line with international standards， so as to offer support for improving the innovative environment and enhancing the competitiveness of innovation.

Key words： scientific and technological innovation ability； evaluation methodology； America； innovation driven development； science and technology evaluation

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