新常态下中国能源供给侧改革：国际借鉴与路径探究

岳立　严珺文

摘 要 源供给侧改革是适应“新常态”下中国低碳经济发展的重要举措。文章从产能严重过剩、能源结构高污染不合理、能源产业体系高能耗低效率、能源安全压力日增4个方面阐述了中国能源供给侧改革的紧迫性。结合我国实际情况，以美、英、日在能源供给侧改革的经验，总结了中国煤炭、石油、天然气和新能源等领域的供给侧改革重点和政策借鉴。从建立现代能源体系、强化政府引导作用、增强创新发展能力和深化能源市场监管体系4个方面对新常态下中国能源供给侧改革的实现路径提出了建议。

关键词 常态；供给侧改革；能源革命；政策借鉴

[中图分类号]F206 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）10-0094-04

一、引 言

推进实施供给侧改革是党中央、国务院在新常态背景下发展经济所做出的重大决策部署和重大创新。其中，能源行业作为经济发展中不可或缺的基础性产业，既是社会消费所需的生活要素，也是各行业发展所需的重要中间要素，因此，为消除新常态下能源发展存在的能源体系高耗低效、新能源技术创新不足、传统能源产能过剩等弊端，积极落实中国能源发展“四个革命、一个合作”的基本国策，对于缓解经济下行压力，优化升级经济结构具有重要的现实意义[1]。基于此，本文以新常态下经济发展为背景，分析当前能源供给侧改革的紧迫性背景，总结能源供给侧改革国际经验，对中国在“十三五”期间改革重点进行分析并提出具体的政策建议。

二、能源供给侧改革的紧迫性背景

（一）能源行业产能严重过剩

由于经济增长方式不合理，中国经济运行中存在普遍性、持续性的产能过剩，根据数据，煤炭、钢铁、光伏、水泥和风电等行业由于投资过快增长，产能扩张大幅度快于需求扩张，已严重过剩[2]。2015年底，炼油行业，炼油能力超过7亿吨/年，过剩产能达1亿吨，全国平均开工率虽较2014年稍有反弹，达到75.4%，但较全球84%的平均水平仍然偏低；火电行业，火电设备平均利用小时数4 200小时，较2014年（4 706小时）下降10.75%，创1978年以来新低；煤炭行业，每年的实际原煤产能已超过50亿吨，过剩产能超过10亿吨，亏损规模已超过80%；可再生能源行业，能源利用效率低下，全年弃光率达10%、弃风率达15%。能源行业大范围的生产能力过剩对能源和社会资源构成了巨大的浪费，导致能源行业整体的运行效率不高，同时，闲置过剩的生产能力所具有的资本成本提高了经济社会发展的成本，阻碍了我国绿色可持续发展进程，影响了国家的整体竞争力[3]。

（二）高污染的能源结构不合理

作为世界上碳排放总量第一的国家，2015年末，煤炭作为中国能源消费主导燃料，其消费量占能源消费总量的比例高达64%，而核电、水电、可再生能源所构成的非化石能源消费比例仅占到总量的11.2%，我国高污染的不合理能源结构对环境治理和绿色可持续发展造成了极大的障碍。依据2016年BP世界能源统计年鉴公布的各国一次能源消费结构数据，中国的煤炭消费量占比达到63.7%，高出世界平均水平34.5个百分点；非化石能源消费量占一次能源消费总量比例的11.9%，較世界平均水平低2.1个百分点，仅是加拿大占比的1/3和法国的1/4，其中，中国可再生能源约是德国的1/6（见表1）。

（三）能源产业体系耗能高、效率低

21世纪以来，随着重工业和化工工业的高速发展，我国经济水平在得到快速发展的同时，也伴随出现了能源消费的急速增加和不可忽视的环境污染[4]。根据国家统计局数据，2015 年末，我国能源消费总量43.0亿吨标准煤，占到全球能源消费量的23%，15年间以每年1.9亿吨标准煤的速度增加，并在2009年末以33. 03亿吨标准煤的消费量超越美国成为世界第一能源消费国。

除此之外，中国能源产业体系还存在能源效率低下问题[5]。从能源消费强度看，2014年末，中国能源消费强度为4.1吨标准煤/每万美元GDP，能源利用效率虽高于俄罗斯、伊朗、沙特、印度、南非五国，但却是世界平均水平（2.4吨标准煤/每万美元GDP）的1.7倍，是OECD国家平均水平（1.6吨标准煤/每万美元GDP）的2.6倍，更是达到英国的4.6倍，意大利的4.1倍，德国的3.7倍，法国的3.4倍（见图1）。

（四）国际压力日增，能源安全存在隐患

当前我国的能源对外依存度严重偏高，其中石油达60%，天然气超过30%，且主要进口来源地为中东、西亚地区，社会政治不稳定，致使我国的能源供应安全存在不确定性隐患，无法得到确切性保障，这对我国的产业经济安全构成极大的隐性威胁[6]。

另一方面，在全球气候治理的大背景下，作为世界经济发展中不可或缺的大国，中国在全球可持续发展中承担着巨大的责任和义务，且存在着迫在眉睫的全国大范围雾霾治理，因此，急需通过能源供给侧改革，改变高依存度带来的能源安全问题和高污染、高碳化的不合理能源结构，以此拉动中国经济绿色发展，走出困境。

三、能源供给侧改革的国际经验及政策借鉴——以美、英、日为例

（一）能源供给侧改革的国际经验

1.美国

美国的能源供给侧改革主要分为两个时期。第一时期是1981～1989年里根执政时期，此时期的美国政府在能源供给侧改革方面实施措施为：逐步取消能源管制，放松石油、天然气市场准入门槛。在基于能源放松政策的9年供给侧改革中，1981～1985年美国石油产量呈逐年递增现象，而1986～1989年则呈逐年递减现象。1981年实施的上述能源供给侧改革政策确实引起了石油准入门槛的降低，从而在开始时带动了美国石油产量的增长，但1985年随着石油进口替代量的增加，石油产量达到最高后，开始持续回落。在天然气产量方面，实施放松管制政策的此次9年能源供给侧改革间，美国天然气产量整体提高，呈现出波动式的逐年增长。endprint

第二时期是2009年开始的的页岩气革命时期。此时期的美国政府在能源供给侧改革方面的战略定位为“能源独立”，本质是进行能源结构性改革和调整，着力点为能源节约与鼓励新能源的推广，大力进行可再生能源的开发和利用，以降低石油的对外依存度，变能源进口国为世界能源出口大国[7]。

2.英国

英国作为最先实行“以气代煤”政策的国家之一，其能源供给侧改革的发力点着重在能源结构转型，关键目标是“去煤”，主要实施政策有：煤炭行业关停与裁员，鼓励煤炭清洁利用，研发洁净煤技术，对火电企业强制安装“碳捕获就绪”设备等[8]。英国在工业革命时期煤炭行业的蓬勃发展后有意识的开始转入“去煤”道路，煤炭产量成功的由1981年的1.27亿吨大幅度减至2014年的0.12亿吨，2015年底，英国已关停绝大部分的煤炭企业，且计划在2025年之前关停全部的燃煤发电企业。同时，针对新能源削减补贴，增加石油和天然气在英国能源结构占比以适应低碳经济发展需要，成为英国近期能源供给侧改革的一大亮点。

3.日本

日本的能源供给侧改革重点实施在3个角度的政策措施：一是实施减税政策；二是推行“减量经营”政策，具体通过压缩企业成本、降低利息负担、裁员或向海外转移高耗能产业降低劳动力成本等措施；三是对萧条产业实施去产能政策，具体通过政府采购、市场拍卖、公开竞价等手段关停过剩产能、减少过剩设备，同时成立专项资金，安置下岗职工就业，以进行具有良好前景的新能源产业的技术革命和技术创新。

（二）能源供给侧改革重点及政策借鉴

从以上对美国、英国和日本改革实施经验的分析来看，能源供给侧改革需根据实际情况综合采用多层次的供给侧改革手段，以确保改革的顺利进行。因此如何恰当的借鉴美、英、日经验，需在剖析我国煤炭、石油、天然气、可再生能源行业能源供给侧改革重点的基础上，进行基于我国国情的政策移植。

第一，我国煤炭行业的供给侧改革问题主要集中在如何化解产能危机，针对此问题，我国应当借鉴实施英国的“双战略”政策[9]，一方面大范围长时间的执行“去煤”战略，另一方面实施以石油、天然气、核电为主的“能源替代”战略。比如在政府出台下岗职工安置扶持政策的前提下，通过减产裁员降低煤炭产量和矿工总数。

第二，我国石油行业供给侧改革的重点体现在两个环节。一是勘探开发环节，主要表现在成本高、产量低的国有企业，如何在保障就业、维持能源安全的角色定位和尊重市场规律中寻求平衡；二是在炼化环节，解决石油产能过剩问题。对此我国应当借鉴实施美国的经验，即通过放松石油行业准入管制，实施减税政策，比如抵免石油行业研发费用税收，降低所得税税率、下调资本增值税，降低企业运营成本，以此刺激我国石油企业的市场活力。

第三，我国天然气行业供给侧改革的重点在于对页岩气的开发利用。对此我国应当借鉴实施美国的相关政策，例如加大开采页岩气关键技术的开发力度和研究投入，提供税收补贴鼓励企业进入等措施。

第四，我国可再生能源行业供给侧改革的重点是解决可再生能源发电储能技术的不足和“弃风弃光”现象[10]。对此日本的经验值得我国借鉴，例如通过实施一定的价格補贴政策将能源结构调整成效惠及企业和国民。

四、能源供给侧改革的实现路径

基于以上分析，为消除新常态下中国能源行业发展所存在的产能严重过剩、能源结构高污染不合理、能源产业体系高能耗低效率、能源安全压力日增等弊端，本文从能源供给侧改革的重点出发，提出4个方面的实现路径。

（一）促进能源体制机制创新，创建现代能源体系

构建绿色低碳、安全高效的节约型现代能源体系是推进能源供给侧改革、实现能源行业绿色转型的战略目标。此目标本质上需重新对生产要素和稀缺资源优化配置，根本上依赖于对在资源配置中起调节作用的价格机制和起决定性作用的市场交易机制的创新[11]。

以消化解决电力行业的闲置产能为例。目前，我国电力行业的项目投资建设、定价和电量分配等均由政府行政审批，管理方式大致仍在“计划经济”。化解政府失灵所导致的电力领域产能过剩，关键在于适当收回政府有形之手，释放发挥市场的作用。具体地，就是应该实现政企分开，推进电力市场化改革，不再由政府分配电量，而是建设电力批发和零售市场，试行直接交易，由市场自发决定上网和销售电力价格。

（二）增强创新发展能力，推进能源科技革命

新常态背景下推进能源供给侧改革，缓解现存能源“供需错配”问题，科技创新和科技进步是其重要落脚点，依赖于在能源资源开发环节、加工转换环节以及终端利用环节等的重大技术突破。而技术进步和技术创新在任何行业、任何时候都不会一蹴而就，且具有很强的外部性，这就要求在克服诸多技术革新困难的过程中需整合各方力量，团结协作，从国家层面进行整体部署，加强能源科技装备合作。具体地，可根据中国国情和世界能源科技发展水平，由国家财政、科技、能源等相关管理部门合作建立如“新能源技术创新基金”“清洁能源扶持基金”“新能源开发实验室”等跨部门研究项目，支持新能源技术前沿性研究和基础研究。

（三）推进结构性税收改革，强化政府引导作用

社会基本经济制度的变更创新过程中，无论是政策的拟定还是政策的实施，都必须要有政府的总体调节和把控，因此，政府的正确规划引导对能源供给侧改革的推进意义重大。尤其在面对当前“弃水、弃风、弃光”现象，急需强化政府对能源行业的引导作用，调整和创新现有电力规划，适时把控水力、电力以及核电的增长速度，推进分布式能源发展。

同时，内部化我国化石能源消费的外部性社会成本是解决化石能源消费过快增长的重要措施。此措施具体可从“奖罚有度”两方面实施，即一方面对于企业税收和社会保险采用减收政策，减负企业的经营费用；另一方面针对企业在生产中造成的环境污染和二氧化碳排放采取征收税费政策，从而内部化化石能源消费所导致环境污染的社会成本。endprint

（四）深化能源市场监管体系，强化监管约束作用

在市场经济下，针对重点区域、典型问题，制定标准后企业的具体执行情况才是能源供给侧改革的关键所在，因此，政府监管的束缚作用对企业是否真正奏效对改革至关重要。然而，事实上我国多年来在各个行业、各个领域大多缺失政府监管职能的有效执行，这使得企业在生产经营中对安全、质量尤其环境等问题的行政规定标准并不重视和实际执行，也就导致了目前我国供给体系质量效益低下的现实情况。因此，能源供给侧改革应加快建立符合当下市场监管需求的监督体系，着力加强重点专项问题监管，在安全、质量、排放等方面确立明晰的国家监管标准和违规处罚方式，通过建立能源行业信用体系，实施强有力的约束管理，监督企业依法依规办事，创新安全生产监管执法机制，实现能源供给侧改革目标。

[参考文献]

[1] 史丹，马翠萍. 我国能源需求的驱动因素与节能减排政策效果分析[J]. 当代财经，2014（10）：17-24.

[2] 龚刚. 论新常态下的供给侧改革[J]. 南开学报（哲学社会科学版），2016（2）：13-20.

[3] 岳立，杨帆. 新常态下中国能源供给侧改革的路径探析——基于产能、结构和消费模式的视角[J]. 经济问题，2016（10）：1-6.

[4] 冯志峰. 供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J]. 经济问题，2016（2）：12-17.

[5] 王鹤，姜军. 我国能源产业发展存在的问题及未来发展战略探讨——基于两型社会与循环经济的视角[J]. 西部经济管理论坛，2015（2）：68-73.

[6] 柳亚琴，赵国浩. 新常态下中国能源供给侧结构性改革困境与对策[J]. 现代经济探讨，2016（6）：25-29.

[7] 林卫斌，苏剑. 理解供给侧改革：能源视角[J]. 价格理论与实践，2015（12）：8-11.

[8] 刘霞辉. 供给侧的宏观经济管理——中国视角[J]. 经济学动态，2013（10）：9-19.

[9] 刘丽娟，王灵梅，杨春. 低碳经济发展对策及建议[J]. 能源环境保护，2011（2）：1-3.

[10] 肖兴志，李少林. 能源供给侧改革：实践反思、国际镜鉴与动力找寻[J]. 价格理论与实践，2016（2）：23-28.

[11] 郝多. 能源展望：非化石能源将得到快速发展[EB/OL]. 新华网，

http：//news.xinhuanet.com/energy/2016-03/02/c_1118214917.htm.

Abstract： Energy supply side reform is an important measure to adapt to the development of low-carbon economy in China under the new normal. This paper expounds the urgent need of China's energy supply side reform from four aspects， which are massive overcapacity， unreasonable and high-pollution energy structure， energy industry system of high energy consumption and low efficiency， and growing energy security pressures. On the basis of the experience of the reform of the energy supply side in the United States， Britain and Japan， this paper， after considering the actual situation in China， summarizes the reform focus and policy reference of the supply side reform of coal， oil， gas and other new enegies. Finally， the paper puts forward some suggestions on how to implement China's energy supply side reform under the new normal from four aspects， which are establishing a modern energy system， strengthening the guiding role of government， enhancing innovation and development ability， and deepening the supervision system of energy market.

Key words： new normal； supply side reform； energy revolution； policy reference

（責任编辑：李 萌）endprint