以三社联动促社会治理创新的机制研究

李睿

摘要：十八届三中全会提出了“治理体系和治理能力现代化”的国家治理总目标，原本仅限于民政部门统筹社会组织、社区和专业社工工作的三社联动机制，今后可能成为社会治理创新的最优载体。通过社会组织、社工和社区联动，可以充分发掘和整合复杂社会关系下的纷繁需求，有效处理网络时代下社会关系复杂化、利益主体诉求多元化和社区需求分层化问题，积极应对特大型城市社区治理带来的诸多新挑战。目前的三社联动机制尚未被赋予社会治理平台的使命，在创新社会治理的新视角下，借助哪些机制和路径可以推动既有三社联动机制向“社会治理创新抓手”的角色转变是亟需讨论的问题。

关键词：三社联动；社会治理；社区发展；资源联动；社工本土化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.014

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。该目标落实到社会领域表现为社会管理向社会治理的转变，为此上海进行了街道体制改革，以期帮助政府理顺职能、下沉资源并让权社会。这之后，街道党工委将成为社会治理的领导核心，街道办事处则集社区参与动员者、居民自治指导者、职能部门服务资源整合安排者等身份于一身，成为打开社会治理局面的关键角色。可以预见，现阶段及未来很长一段时间内，社会治理创新都将在政府的主导下推动。[1]

三社联动作为政府主导的工作机制，与街道关系密切，以其为基点促进社会治理创新，可以促进政府资源在社会治理创新中的善用，避免重复投入、降低治理成本。社会组织、社工和社区是三社联动主体，同时也是社会治理的多元参与主体。三者联动可以更有效地运用矛盾化解、社会关系发展等工作机制，更深入地运用事前预防、助人自助等社会工作方法，有助于提升治理主体的社会资源统筹能力和项目成本控制能力，促进社会治理机制和手段的创新。[2]此外，联动机制下政社分工的状态，可以优化社区需求与政府資源的对接，实现政府意志与居民诉求的兼顾，有助于提升社会自我协调能力和民众获得感，提高社区治理中的投入产出比，进而提升整体治理效能。

具体到上海，在福利彩票公益金和财政资金的支持下，借助政府购买服务和公益招投标等方式，社会组织、社工与社区“三社”间的两两互动局面基本形成，三社联动在社会治理中发挥了越来越重要的作用。各区也根据自身实际发展出了多样化的联动模式，其中较有成效的是D街道和S镇的联动模式，这两种模式将为“三社联动机制如何有效促进社会治理创新”提供研究范本。[3]

一、基层治理体系中的三社联动定位

三社联动助力治理创新，首先应当在基层治理体系下找准定位。2014年上海市委发布的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》提出了未来几年上海基层治理体系，“党的领导坚强有力，政府主导作用全面发挥，社会各方有序参与，基层群众自治成效明显，政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动局面基本形成，社会治理多元合力显著增强”。

此体系下，三社联动的作用发挥体现为：作为“社会各方”的一份子，如何有序有效地参与社会治理；作为“社会协同方”的一份子，如何促进社会自我调节的实现；作为“基础治理体系”的一份子，如何助力政、社、民良性互动局面的形成。

《上海民政事业改革与发展十三五规划》提出未来五年上海居民区治理架构，即“深入推进社区自治和共治，建立健全以居民区（村）党组织为领导核心，居村委会为主导，居村民为主体，居村务监督机构、业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织等共同参与的治理架构”（图1）。

此架构下，三社联动机制的定位是：在居村委会的主导地位下，如何发挥自身优势，增强居民区治理工作的专业性，提升居村民的社区治理主体地位；围绕“居村民”这个治理核心，如何推进自身能力建设，增强对居民及社区的熟识度；作为“共同参与方”的一份子，如何与群众团体、居村务监督机构、物业公司、业委会、驻区单位协调配合，围绕居民区议题和问题，开展居民区活动。

此外，在创新社会治理的事项内容方面，三社联动机制还应与公共管理、公共服务和公共安全等领域的其他治理机制相协同。[4]如表1所示，基于政府购买服务，三社联动机制的角色定位首先应当是“社区公共服务的提供者”。基于各类社会组织发现自治共治议题、提炼议题、动员群众的优势，以及社工提升自治共治专业化水平的优势，三社联动机制的角色定位还应包括“社区需求挖掘者”和“社区专业化的提升者”。借助政策便利及专业能力，三社联动机制还应联通居民需求与政府资源，成为“社区资源链接者”和化解矛盾纠纷的“社区协调沟通者”。

二、三社联动促社会治理的发展路径

明确定位和职能后，路径选择决定了联动工作和社会治理的成效。回顾上海的三社联动实践，D街道和S镇的联动路径代表性很强，在促进“政府善治”的效果上是殊途同归。

D街道是“规划先导型”三社联动的代表，借助政府购买服务，街道有计划、有步骤、有方向性地规划了社会力量参与社会治理的过程，大到三社联动的发展前景，小到社会工作的社区融入方式，政府都有意识地进行引导。具体来说，街道通过社区公益项目和居民自治项目引导社会组织为居民服务，以民生需求为导向，借助社会力量链接资源与服务，以专业社会工作为指导，打造“个人-邻里-社区”及“自助-互助-共助”的街道共助圈、社区互助圈。目前D街道20个居委会共开展52个自治项目，直接受益群众10 000人次，街道开展11个社区公益项目，覆盖帮困、为老、助残、优抚、法律维权、社区建设等六大类领域，惠及群众三万余人。endprint

S镇是“效果至上型”三社联动的代表，政府更注重市民中心和社会组织服务的客观效果，不插手具体的联动过程，对托管社会组织并没有太多日常监管，放手让社会组织自己发展。具体来说，镇政府每年年初通过招投标确定“托管社会组织”，签订委托运营合同，无偿提供“市民中心”作为场地，并提供必要的资金用于人员开支和水电煤。托管社会组织需要较强的能力，通过孵化或引进多家伙伴型社会组织，共同服务社区居民。每年年底，政府都委托社会组织服务中心会同镇管社区党委，以发放调查问卷、座谈会等形式，根据受众的满意度，对托管社会组织及其项目进行评估。

这两种模式各有千秋，考虑到社会治理主要依赖政府资源的现状，如果街道掌控能力较强，有优秀的联动思路和统筹能力，则比较适合规划先导型的路径，该路径下的社会治理实践更有预期性，政府资源的运用更高效，在提升社会力量能力和项目积累等方面更能稳扎稳打。另一方面，如果能找到优秀的托管社会组织，效果至上型路径将最大限度地激发社会组织和社会工作的参与活力，[5]使社会力量更熟悉和贴近居民社区，在社会治理之初就为社会治理创新奠定良好的居民参与基础。

三、三社联动促社会治理的发展阶段

联动实践是分阶段的。D街道将其分为三阶段，一是培育扶持阶段，此阶段社会组织和专业社工数量少、力量不足，街道的发展目标是促进本土社会组织向专业化社会组织改变，培育和发展社工力量；二是联动初级阶段，此阶段社区发展和社工专业的结合度低，街道目标在于完善顶层设计，以项目化为引导，加强社区工作的专业性；三是融合发展阶段，在前两阶段的基础上，注重社区建设经验的流程化和标准化建设，促进社区内各类资源的对接，开展社区倡导，提升青年人的社区参与度。

居民参与也是分阶段的。居民是社会治理主体，是社会治理创新的内生动力。居民参与承载了基层自治和全民德治的期待，居民参与的内容、层次和水平直接关乎社会治理的效果。发动居民参与是过程性工作，需要经历居民的偶发式参与、融合式参与和发展式参与等不同阶段。

社会治理若以联动为手段，以社区居民为核心，则其创新发展也将逐步推进。因此本文将以三社联动促社会治理的过程，分为三个联动治理阶段（表2）。

（一）联动治理起步阶段

起步阶段的联动治理，以居民显性需求的满足为主要内容，致力于居民参与的唤醒和激活，联动机制局限于双方联动、社会与政府资源联动，三社联动的社区服务经验开始积累。具体表现为居民与社区关系的从无到有，社区内各类活动逐渐增多。此阶段联动实践主要借助政府资源和项目，利用社区内已有资源平台，并逐步实现社区公共服务资源的初步整合。社区治理内容由政府根据对居民需求的了解自上而下安排，涵盖文体活动、生活服务、纠纷调解等基本方面，服务人群从特殊人群、困难群体逐步向居民整体拓展。社会组织和社工的数量增多，承接政府项目的能力提升，但深度服务能力不足。

（二）联动治理发展阶段

发展阶段的联动治理，在居民服务能力持续提升的基础上，以居民关系建设和居民融合为内容，致力于使社区参与内化为社区居民的生活方式，联动范围拓展到社区其他资源。具体表现为居民与社区关系从个别到习惯，居民参与从线下到线上，社区活力明显提升。此阶段的联动实践开始借助社区内其他公益性社会资源，注重自有社区服务资源与社区其他信息平台实现初步对接，社区治理内容从公共服务领域向基层民主、基层安全等社区治理其他领域渗透，社会组织和社工对社区和居民的了解进一步加深，政府项目的运作效能明显提高，联动治理分类项目信息库基本成形。

（三）联动治理高级阶段

高级阶段的联动治理，在满足居民显性需求和实现居民社区融合的基础上，致力于居民发展，即让居民得以个性化的方式开展社区参与。联动机制从社区内联动转向社区内外互动。具体表现为居民社区关系的个性化，各类社区居民都能有其常态化的参与方式，多方资源与层次化、价值性需求精准对接，社区生活的丰富性得以提升。此阶段联动实践有稳定的社会资源供给，具备自我发展功能。社区治理具备了自下而上的内容采集通道，社会组织和社工与社区居民建立牢固的信赖关系。以信息化为支撑的联动机制成为社区居民内外部联通的窗口平台。

社会治理各发展阶段并非截然分开，而是在居民需求满足、居民社区融入及居民个性化参与三方面，持续不断地重叠推进。

四、三社联动促社会治理创新的具体机制

当前上海大多区县还处于联动治理初级阶段，社会力量对社区居民的熟悉度还不高，自下而上的居民诉求通道还不畅通，社会组织做好项目的能力还略显不足。今后若以三社联动作为促进治理创新的抓手，则需要更有针对性的工作机制。

（一）以三社联动满足居民需求：社区供需对接机制

政府购买是当前居民区项目的全部来源，满足居民需求是现阶段社会治理的最主要任务，公共需求与政府购买之间的对接机制有必要建立。

对接机制至少包括四个环节。第一，公共需求提炼环节，着力于从居民需求向公共需求的转化过程。居民需求是个别的、散落的、主觀的，公共需求不只是居民需求的简单相加，而是借助社区议题等形式得以提出，经充分探讨后得以表述出来的公共决策。这要求社会组织和社工在需求发掘、提炼与整合全环节的专业能力。第二，供需对接环节，三社联动工作主要着力于自下而上的诉求通道建设。在政府规划先导型路径下，可由街道主导，选择有能力的社会组织进行诉求通道建设。在效果至上型发展路径下，无意识的自下而上诉求表达已经存在，可将既有的需求表达汇集分类，由枢纽型社会组织主导，有意识地与街道沟通对接。这一环节要求街道和社会组织明确认识到自下而上诉求通道的重要性，要求双方具备有效沟通及准确理解/表达诉求的能力。第三，服务提供环节，三社联动工作主要致力于“做好项目”。需求的提炼和对接只是前提，良好的服务供给才是主体。项目运作能力要求承接政府项目的社会组织或社工机构紧贴实际开展工作，一方面具备对居民和社区的足够了解，另一方面项目成果能实际运用于社区治理，项目成果的呈现方式能为居民所认可。第四，需求反馈环节，三社联动工作主要致力于服务评估机制建设。现阶段社区项目的评价机制已经体现出“居民满意度”这一导向，但这不够。政府作为服务评估方，急需找到一种更加合理的服务评估方式，以克服专家评审的“纸面性”、居委评审的“完成工作为主”、居民受众评审的“缺乏代表性”和“利益决定评价”、社工评审量表的“过分专业性”等弊端。endprint

（二）以三社联动促进居民参与：社区关系发展机制

居民参与社区治理的根基在于居民对社区的认同感，陌生人社区的最大治理难点就在于社区对居民来说只是居住场所，而无关系依赖。社区参与难以由居民自发推动，以行政化方式勉强居民“回社区”又并非上选。专业社会组织正应致力于此，基于以下几点发展社区关系，可以使社区具备现实吸引力，从而联居民、促参与。

第一，基于各类参与途径，促使社区参与显现化。在居民参与意识不强时，应尤为重视对现有社区参与“产品”的展示，通过群团活动、自治平台、公共议题等多种渠道，主动吸引居民注意力并开发参与需求，从而打开居民参与局面。

第二，基于关联物权及主人公意识，激发居民参与。社区居民同时也是业主，即使是租客，其社区居住权也是种复合型权利。除了房产，社区中的草木砖瓦都是与居民密不可分的关联物权。“期待居住社区更美好”是居住者的基本共识，也是居民与社区最基础的关联性。关联物权及与物业和业委会的关系建设，是社会组织和社工在调动居民参与时不应略过的重点。

第三，基于人的社群性需求和社会资本，促进居民融合。熟人社会瓦解后人际关系的失落，不只是社区、更是整个社会遇到的困境。人际关系失落不代表人的社会性需求消失。三社联动要帮助居民养成社会参与的习惯，就应着力于居民在社区中的社会性需求，新建社区对人的社群性的承载功能，重建社区内的居民社会关系网和朋友圈，以不断积累的社区资源、信任资源和媒介资源，留住居民。

第四，基于人的价值性需求，实现居民发展。社区居民价值性需求有两个层面，一是社区内个性化、层次化、精神性的居民需求满足层面，呼应精细化的社区治理要求；二是社区内城市文化、契约精神和公序良俗弘扬层面，呼应社区治理所承载的“全民德治”追求。前者需要社会组织和社工针对混合型社区、拆迁型社区、新型住宅小区、老式小区、农村小区的不同特点，精准界分人群需求，以深度服务和组织居民的能力，提升居民参与的深度。后者需要两社联动志愿者资源和公益资源，以于细微处见真章的方式，强化居民的规则意识、公德意识和城市价值。

（三）以三社联动引领多元合力：社区治理资源联动机制

多元合力是三社联动和社会治理的基点，在促进社区自我调节和助力政社民良性互动的定位下，三社联动必然以引领多元合力为己任。具体来说，就是从以下三角度提升连接资源、获取资源的能力。

第一，纵向联，联动政府与居民。通过上联街道、下联居委、直联居民，实现政府资源与居民区的对接。三社联动应尤其注重与居委会的关系建设。作为政府机关和社会主体之一的天然中介，居委会将充当连接的据点、信息的来源和居民需求的汇集点。

第二，横向联，联动社区内部社会资源。通过“两工互动+三社联动”机制，以社工为核心引领，带动社区志愿者力量发展。以居民关联物权或邻里纠纷化解为纽带，联动物业及业委会，提升居民参与。以资源共享为形式，联动驻区单位、社区基金会等力量，促进公益资源与需求的对接。以促进信息共享为目的，联动网格化与社区其他治理平台，提升社区资源的有效整合。

第三，广向联，联动社区外部社会资源。很多社会组织和社工机构的活动领域不只限于单个社区。作为社会主体，拥有不少社会资源，可引进社区外部的社会和公益资源，为社区治理所用，比如跟高校的专业资源联动，以及跟市级或他省市的工艺资源联动等。广向联在提升社会组织自身造血功能的基础上，丰富了社区治理的可用资源。

（四）以三社联动提升治理水平：社区社工本土化机制

上海在建设社区工作者队伍的过程中，十分注重以专业社工知识为引领。然而在当前实践中，社工本土化不足的短板极大地弱化了其专业性优势，制约了三社联动在社区治理中的作用发挥。提升社工的本土化程度，需要通过以下几个方面，促进“社工-社区”的双向学习。

第一，用“土言土语”，提高社区工作者的接受度。社工专业人员和社工知识的推广者，首先要做的是转变观念，抛开高高在上的专业性，换位思考，以“好用性”为导向，从社区具体现象而非从社工理论术语出发，普及社工知识。比如，用社工理论解剖社区案例，以浅显易懂的“社工方法操作手册”替代“社工方法教程”，作为社区工作者的工作指导等。实际上，老社区工作者在实践中有对专业社工方法的无意识应用，从这点出发，反过来促进专业社工方法的有意识学习，不失为一个好方式。

第二，要向社区取经，提升社工对社区的熟知度。老社区工作者有两宝：丰富的社区工作经验、和对社区居民的相熟度。比如面对谁都不肯退让的矛盾冲突方，陌生人用尽专业词汇往往也很难劝解，而居委会书记熟悉的面孔一出现，随便两句话就可能使双方握手言和。这种功力并非一朝一夕，但却切实有效，专业社工要在社区中扎根，精准化提供服務，向老法师取经当属捷径。

第三，要提高社工“出镜率”，提升居民知晓度。调研中有两个现象说明社工知晓度之低，第一个现象是有街道工作人员将社工分为条线社工和专业社工，混淆了社区工作者和社会工作者；第二个现象是有居民询问社工是不是就是义工，混淆了社会工作者和社区志愿者。巧合的是，上海发布的关于社区工作者的政策，总有社会工作方法伴随其中，而社工机构的实践领域，引领社区志愿者发展的职责又如影随形。尽管化有形于无形是社会工作融入本土社会治理工作的最高境界，但就现阶段的必要性来说，借助各种宣传方式和项目活动，提升社工的居民知晓度和社会认可度，当成为联动治理的基础工作之一。[6]

（五）以三社联动提升治理效能：社区治理能力增进机制

以三社联动促治理效能提升的目标是否达成，需要统筹考察上述四个工作的完成情况才能确定。不过，通过治理能力的长效增进机制，也可以进一步提升治理的整体效果，下面列举三种做法和手段。

第一，强化社会组织能力建设，降低服务和项目运作成本，提升其社区竞争力和居民认可度。三社联动工作的各个环节都涉及到社会组织的能力建设及培育，但作为直接影响治理成本的要素，还是需要专门列举。社会组织可以从完善内部治理结构、提升项目运作质量、贴近居民社区开展活动、优化资源获取及内外沟通能力几个方面着手，强化自身建设。

第二，善用信息化思维和手段，降低沟通成本和信息采集成本，减少社会力量与居民接触的中间环节，提升双方熟悉度。新网络时代下，网上生活已经构成居民生活的一部分，也更新了居民对“便利度”的定义，肯定移动终端的重要性并善用信息化思维，是理解新型社会参与的第一步。信息化手段的运用将极大简化居民诉求的搜集难度，原本只能通过居委会才能开展的信息沟通与居民接触，今后可能通过新媒体的方式就可以实现。自媒体式的信息传播方式，是自下而上公共需求传递途径的良好载体。与此同时需要注意的是，平面化的信息散播方式带来新挑战，社会组织和社工需要更新快速反应和提炼居民诉求的能力。

第三，建立各区联动治理实践的交流机制，降低社会治理的试错成本及探索成本。调研发现上海各区县的联动实践发展并不均衡，例如D街道和S镇的联动治理，已经在各自的发展道路上积累了大量经验，而有的街道在借助联动促进治理方面才刚开始探索。开展区县间的交流工作，有利于社会治理思路的启发、和联动资源的互换，建立常态化的交流机制，有利于从整体上提升上海社会治理创新的水平。

参考文献：

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王思斌.“三社联动”的逻辑与类型[J].中国社会工作，2016（2）：61.

王思斌.社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用[J].社会工作，2014（1）：3-10.

侯学元.多元共治融合发展着力提升社区治理和服务效能[J].中国民政，2016（2）：33-34.endprint