面向2040年的上海市骨干路网发展规划

2017-10-25彭庆艳

上海城市管理 2017年5期

摘要：长三角城市群将逐步由上海的单极中心走向上海、杭州、南京及宁波多极中心转变，区域交通系统也将向网络化转变。上海毗邻地区通勤客流将进一步增加，交通商务圈特征将愈发明显，城市交通将向区域延伸。2009版上海市骨干路网规划及实施情况，主要是根据世博会、虹桥枢纽、布宜诺等城市规划重大调整，整合市域干线公路规划、黄浦江越江设施规划等专项规划，以及市域与中心城骨干道路网规划布局策略与方案。结合2040年上海迈向卓越全球城市的总体规划，要把握新一轮城市总体规划编制的机遇，要对未来交通发展趋势进行总体判断，以实现骨干路网在形态、结构和功能上的整合，并与城市用地、经济社会和资源环境保持互动和协调。

关键词：骨干路网；实施评估；交通趋势；规划策略；路网布局

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.013

一、上一轮规划实施评估

（一）规划情况回顾

2009年12月上海市政府批复《上海市骨干道路网深化规划研究》，[1]该规划以2010年上海世博会和虹桥综合交通枢纽建设为契机，在《上海市总体规划（1999～2020年）》路网的基础上，根据世博会、虹桥枢纽、布宜诺等城市规划重大调整，[2]整合市域干线公路规划、黄浦江越江设施规划等专项规划，提出了市域与中心城骨干道路网规划布局策略与方案。

1.发展策略

总体策略为：中心区“完善+疏导”、中心城（外围区）“提升+均衡”、近郊区“强化+整合”、远郊区“发展+引导”。

分区发展策略为：中心区（内环内区域）优化和完善路网级配，加强交通疏导和管理，确保交通可达性；中心城（外围区）适度提升路网容量，均衡交通流分布；近郊区强化专用通道快速通达功能，注重整合区域路网；郊区道路注重发展复合交通走廊的规划建设，注重服务新城、服务长三角，紧密结合区域发展要求，引导城市空间有序发展。

2.规划目标

市域骨干路网以“15、30、60”为道路交通服务水平总体目标；中心城满足交通需求增加40%的基础上，路网平均饱和度、车速维持现状水平，并力争略有改善；外围区域的路网平均饱和度力争达到0.70以下，平均车速提高到每小时30～40km。

3.布局方案

上海市域高速干线公路形成“一环”、“十二射”以及“一纵”、“一横”、“多联”的布局形态，规划总里程1 061km，其中包括925km高速公路和136km快速路；市域其他国省干线公路呈相对均匀的网络化布局形态，规划总里程2 462km，如图1所示。郊区黄浦江上将规划15处通道，其中高速通道5处，非高速通道10处。

中心城快速路系统将形成“一横三环+十字九射”布局形态，总规模达到354km，路网密度为0.53km/km2。中心城主干路的主要形态为“环+射线+方格网”格局。内环以内为方格网（浦西）和变形方格网（浦东），内外环之间以环+射线为主，和一部分环线平行线，如图2所示。规划主、次干路总里程分别为583km、763km，路网密度分别为0.86km/km2、1.15km/km2。中心城黄浦江上规划26处通道，134车道。

（二）规划实施情况

1.中心城骨干路网实施情况

至2016年底，中心城快速路基本建成“三环十字七射”的城市快速路网络（包含外环线及高速公路入城段），快速路总里程从2009年的213km增加到2016年的296.1km，完成上轮规划目标的84%。主干路已实施总里程528.09km，完成上轮规划目标的91.6%；次干路已实施总里程643.47km，完成上轮规划目标的87%。中心城越江桥隧已建成17座，共96根车道，完成上轮规划车道规模的71%。

2.郊区骨干路网实施情况

至2016年底，郊区高快速路网基本建成“一环、九射、一纵、一横、多联”网络格局（不包含外环线）。高快速公路通车里程已从2009年的560km（其中高速公路556km，快速路4km）增加到2016年的868.7km（其中高速公路825.5km，快速路43.2km），完成上轮规划目标的83%，如图3所示。主要干线公路网已实施总里程730km，完成上轮规划目标的84.9%；次要干线已实施总里程1 111.83km，完成上轮规划目标69.9%。

（三）路网交通运行情况

1.中心城骨干路网交通运行情况

2016年中心城快速路工作日平均路网行驶里程达2 335.1万车公里（含外环为3 863.2万车公里），[3]较2009年全年的1 212.1万车公里/日增長92.7%。浦西地区快速路工作日早、晚高峰车速分别为40.1km/h和44.3km/h，较2009年分别下降了16.1km/h和12.5km/h。快速路网流量与早高峰车速情况。内环内浦西、浦东干道早高峰时段平均行程车速分别为15.3km/h、15.6km/h，较2009年全年的17.7km/h下降为13%～16%，如图4～5所示。

2.郊区骨干路网交通运行情况endprint

2016年高速公路网日均交通量（含不收费高速公路）为103.44万辆，收费高速公路日均周转量3 728.4万PCU（标准车当量数）公里，较2009年增长143%。高速公路网络平均拥挤度为0.81，拥挤度大于1（即服务水平C级以下）的里程约占总里程的26.5%，主要分布在高速公路入城段，及嘉定、松江、临港等新城地区，如图6所示。市域路网基本实现“15、30、60”路网可达性目标。

二、本次规划面临的形势与规划思路

（一）本次规划面临的形势

1.国家宏观战略要求

本次规划是面向2040年的上海市骨干路网发展规划。2013年9～10月，国家提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。上海位于国家“一带一路”和长江经济带发展战略的交汇点，肩负着引领长三角世界级城市群参与全球竞争，当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，实现中华民族伟大复兴的历史使命。

2.上海实际发展需要

2010年以来，上海进入后世博时期。市委市政府提出“十二五”重点开发徐汇滨江、浦东前滩、世博园区、临港地区、虹桥商务区、迪士尼园区这六大区域，2013年经国务院批准又成立了中国（上海）自由贸易实验区。

重点地区的建设发展对骨干路网提出了新的要求。城市外围大型居住区的开发建设、郊区新城的发展也对现有以高速公路作为新城与中心城联系主通道的体系提出了增设匝道或是增加快速进城通道的新需求。

3.上海综合交通策略导向

《上海市综合交通体系规划（2010-2020年）》[5]提出构筑与城市功能和空间布局相协调，与城乡发展和生态环境相适应，与现代化国际大都市地位相匹配，以海空枢纽、公铁网络、多方式协调为基础的，“功能完善、安全可靠、运输集约、高效有序、绿色公平”的世界级一體化综合交通体系。

上海市交通发展白皮书（2013版）[6]提出上海交通发展的总体目标是构筑国际大都市一体化交通，加快建成国际海空枢纽城市，着力打造绿色交通都市，努力满足人民群众日益增长的交通需求，为“四个中心”和现代化国际大都市建设提供有力支撑，并提出了安全、畅达、高效、绿色、文明等五类发展指标。

2016年3月起，上海市开展了综合交通大整治和补短板工作，提出了中心城“管为本、重体系、补短板”的交通改善原则。一年半以来，陆续开展了常发性拥堵点改善、慢行交通补短板、绿色街区、黄浦江两岸公共空间贯通等工作。2016年10月，发布了《上海市街道设计导则》，强调道路建设向综合性街道空间转变，更加注重慢行交通和生活空间功能，并按该要求实施了天潼路、康宁路等街道示范工程。2017年2月，延安路地面中运量公交通车运行，为复合交通走廊提供了新的建设模式。2017年3月，上海市颁布新版道路交通管理条例，为道路设施规范交通秩序、道路有序安全创造了条件。安全、绿色、集约成为上海市未来交通发展的关键词。

4.上海远景城市规划的不确定性

2014年5月，市委市政府部署并启动《上海市城市总体规划（2015-2040年）》的编制工作，提出了“追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城”的愿景，[4]要求打造便捷高效的综合交通体系。规划初期提出了2040年人口控制在2 500万左右、建设用地控制在3 200km2以内的目标，但同时也提出了底线约束、弹性适应的总体策略，城市布局及用地性质调整短时间内难以同步深化细化，交通系统也要具备应对城市发展不确定性和潜在风险的能力。

（二）交通发展趋势判断

1.世界大城市经验借鉴

分析伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市发展历程和战略导向，[7]全球城市的交通特征体现为：人口高度集聚，有高强度出行需求。例如东京2010年人口比二战后初期翻了一番，其中东京区部（中心城区）人口880万，东京都1 300多万，东京交通圈（50公里半径）人口3 100多万。一是交通需求特征的区域化差异明显。一般中心城区公共交通出行比重高于外围地区，但机动车拥有水平低于外围地区。二是交通需求分布逐渐呈现区域化和网络化特征。例如多中心布局的东京，中心区与其他区之间的交通占比达7成多，伦敦内外部之间、外围区之间出行比例分别占21%、47%。三是因地制宜选择不同交通主导模式。公共交通主导模式适应于人口高密度、用地布局集中、公共交通系统比较发达的城市，如东京区部（中心城范围）公共交通方式占比47%，是小汽车方式的2倍。小汽车主导模式适应于人口密度相对较低、用地布局比较分散、道路网络比较发达的城市，如洛杉矶客车方式比重达85%。均衡发展模式是指公共交通、小汽车方式在长期竞争过程中逐渐达到比较稳定的状态，两种交通方式在城市不同地区、不同出行方向中发挥各自优势，交通模式与用地布局、交通网络间达到平衡，如大伦敦公共交通、个体机动方式比重分别为33%、41%。四是交通发展战略侧重区域统筹和易达低碳。持续保持基础设施建设投入以支撑城市发展，提供与城市及城市群规模、发展水平相适应的、发达的综合交通设施体系和多元的运输服务，如表1所示。

2.2020年交通发展趋势判断

随着世界经济重心东移和中国国际地位上升，上海正在加速迈向全球城市，长三角世界级城市群加快形成，上海核心城市的功能不断提升，未来经济全球化、区域一体化加速发展。随着城市建设重心向郊区转移，城市规模拓展、空间结构调整也将带来交通需求的增加和交通特征的变化，今后新型城镇化和城乡一体化将加快推进。endprint

未来上海，交通基础设施要按照人口规划控制规模留有一定空间，即按2 800万人口测算，其中中心城按1 300万人口测算。预计2020年全日人员日均出行总量6 900万人次，中心城内部、进出中心城、郊区内部比例分别为43%、12%、45%，公共交通、个体机动方式占全方式出行的比重分别为30%、20%～22%。测算全市机动车日均出行总量为1 400万车次，小客车日均出行总量为850万车次，全市道路全网日均机动车车公里为2.2亿PCU公里，其中中心城道路全网日均机动车车公里为8 800万PCU公里。

此外，还应该看到：一是交通机动化和小客车进入家庭的趋势仍将持续。出行距离的延长，将使得越来越多的出行需求依赖机动化交通方式。随着居民生活水平的提高，未来私人小客车增长的潜力依然较大，这要求上海进一步提升公共交通服务水平，引导小客车的有序增长与合理使用。二是交通需求日趋多元化。随着经济社会的发展和城市功能的提升，交通出行方式和出行目的日趋多样，公众对交通安全、舒适、环保、公平等方面提出更高要求。这要求上海提供更高品质的多样化交通服务。三是对外客货运交通量持续增长。预计2020年对外客运量达到7.8亿人次/年，其中社会客车客运量占42%、铁路占29%、航空占15%、公路长途占13%。预计2020年对外货运量14.6亿吨，其中港口占58%、公路占34%、铁路占7%。

3.2030～2040年交通发展趋势判断

预计2030年全市机动车拥有量为700万辆，其中小客车620万辆；2040年机动车总量达到900万辆，其中小客车825万辆；中心城、新城和重点地区、新市镇分别采用公共交通主导模式、公共交通优先模式、均衡交通模式，交通方式分担比见表2所示。预计2030年、2040年，全市机动车日均周转量为2.7亿、3亿PCU公里，其中中心城机动车周转量为每日9 000万PCU公里。

此外，还应该看到：一是长三角城市群同城化效率提高，区域客运交通呈现城市交通的特征。长三角城市群将逐步由上海的单极中心走向上海、杭州、南京及宁波多极中心转变，区域交通系统也将向网络化转变。上海毗邻地区通勤客流将进一步增加，交通商务圈特征将愈发明显，城市交通将向区域延伸。二是新城、重点新市镇节点地位将进一步加强。上海与长三角其他城市的交通联系将由传统的中心城单点对外联系转向中心城、新城、新市镇的多点对外联系，新城、重点新市镇将更多地参与对外交通联系。综合人口、岗位和用地等趋势判断，2040年全市人员出行总量将达到7 500～8 000万人次/日，平均出行距离达到8km。三是城镇圈促进新城、新市镇进一步发展，城镇圈内交通需求进一步增加。2040年上海城市总体规划中提出“促进以新城和重点新市镇为核心的城镇组群式发展，打造就业、生活、服务一体化的嘉定、青浦、松江、南桥、临港、金山、城桥等城镇圈”。城镇圈内交通需求将呈现总量增加、需求差异化的特征。四是中心城的重点地区持续开发加强中心城功能，现代服务业功能进一步集聚。中心城居住人口增速放缓，更多人口向周边地区及新城转移，总量逐步趋稳，进出中心城的交通量日益加大。中心城内部出行量达到3 300～3 500万人次，进出中心城出行量达到700～800万人次。与此同时，新城人员出行总量将有较大幅度增长，预计远期常住人口500万左右，城市功能充分体现，用地开发成熟，交通设施发达，交通出行规模增长趋于平稳，出行总量将达到1 500万人次。

4.骨干路网发展规划策略

规划围绕2020年基本建成“四个中心”，紧密衔接2040年将上海建设成为综合性的国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市的目标，深化与细化既有路网规划成果，使之更好地指导未来城市交通发展、建设与管理，构建支持社会经济发展的保障体系。

具体体现在：一是把握新一轮城市总体规划编制的机遇，实现骨干路网在形态、结构和功能上的整合，并与城市用地、经济社会和资源环境保持互动和协调；二是注重路网的系统性和功能性，优化完善现有骨干路网体系，填补道路功能空白，并注重方案的可操作性，确保规划成果可实施；三是注重各地区的差异化发展，制定与之相匹配的骨干路网系统，适度满足机动化交通的增长需求；四是注重交通廊道的综合利用，促进综合交通体系的形成，构建与特大型城市相适应的、可持续的城市交通结构；五是“管为本，重体系，补短板”，统筹道路交通发展与城乡建设、产业发展及民生之间的关系。

三、骨干路网发展规划研究

考虑到市域范围内不同分区的差异化发展特征，分别对主城区和新城进行骨干路网发展研究。

（一）中心城区骨干路网规划方案

1.規划目标

近期目标：避免道路服务水平的持续下降，近期平均车速不低于现状水平。理想目标：以中心城道路服务水平有所改善为目标，全网平均车速不低于现状，其中快速路平均行程车速不低于35公里/小时，地面干道比现状提高1～2公里/小时；全网平均饱和度较现状略有下降，其中中心区饱和度应比现状降低10%左右。

2.规划策略

以“缓解既有矛盾、适应发展要求”为目标，从以下方面优化完善：一是优化中心城路网结构。引导出行方式调整，形成机动车、公交、慢行等交通特征鲜明的路网系统；实现路网供给与交通需求相适应，缓解现状西南片区、东北片区出行集中区域的道路供需矛盾。二是疏通东西，连通南北。通过新增西部入城通道、中心城东西向主通道，分流延安路高架；通过新增中心城南北向主通道、打通与提升平行道路，分流南北高架，提升中心城“十字”走廊的可靠度。三是主干增能，次干加密。通过节点分离式改造，提升形成一批贯通性好、通行效率高的骨架性主干路系统，既分流日趋饱和的快速路网，又承担跨片区交通走廊功能；结合各片区用地条件，加密次干路网络，完善其分流主干路、服务片区到发的交通功能。四是功能分离，提升环境。研究骨干道路实施形式，在兼顾环境、资金等因素的条件下保证道路功能的实现。endprint

3.路网规划体系和技术标准

考虑实际交通运行中受信号灯控制影响，现有主干路与快速路之间的实际运行差距进一步拉大，快速路、主干路之间存在服务功能的空白，[8]根据主干路的功能要求，将其细分为骨架性主干路、区域性主干路两类，构建中心城区4级骨干路网体系，如表3所示。

4.路网布局规划

中心城快速路形成“三环”、“十字”、“多联”的环+射线型布局形态，规划里程365km，路网密度0.55km/km2；骨架性主干路形成“六横”、“九纵”的方格网布局形态，规划里程221km，路网密度0.33km/km2；区域性主干路形成“两环”、“六横”、“七纵”、“十七射”的环+射线+方格网布局形态，规划里程386km，路网密度0.58km/km2；次干路的形态基本平行于相邻的环线或射线主干路，在局部区域形成方格状路网，起到从主干路系统到支路系统的过渡作用，规划里程775km，路网密度1.17km/km2，如图7所示。

5.适应性评价

中心城骨干路网容量比现状增长35%。远期在大力发展公共交通、采取小汽车需求管理措施的情况下，中心城公共交通比重将由现状的30%左右提高到45%，中心城的道路交通量将增加到日均9 000万PCU公里，比现状增长20%左右。因此，中心城道路容量总体能够适应需求的增长，服务水平比现状有所改善，中心城饱和度在0.7～0.8左右。

中心城骨干路网规划方案能满足城市新的空间布局交通需求，形成多条中心城“十字”交通走廊的分流通道，缓解了南北高架、延安高架的交通压力，加强了上海自贸区的骨干道路支撑，提升了自贸区与快速路系统、周边片区联系的便捷性。

（二）郊区骨干路网规划方案

1.规划目标

总体目标：响应“一带一路”国家战略，完善集疏运体系、对接长三角；应对上海全球城市定位，完善新城与中心城、新城之间快速通道；支撑新城和重点地区建设，构建新城独立交通体系，适应人口导入及产业发展趋势；基于公交优先国家战略，提高公交分担率，构建公交都市复合走廊。时间保障目标：新城内部出行的平均耗时小于30分钟；新城对外交通“15、45、60”目标，即新城范围内任何地点平均15分钟上高速公路网、45分钟可达外环高速、60分钟可至临近新城。过境交通穿越新城的平均耗时小于20分钟。

2.规划策略

从全球城市定位出发，应对机动化增长趋势，协调综合交通发展，从以下方面优化完善：一是响应“一带一路”国家战略，完善集疏运体系、对接长三角。加强南北向对外辐射能力，加快形成以“环线高速和出省段射线高速公路为主、地面高等级干线公路为辅”的对外集疏运通道，增强对外枢纽的辐射能力。二是应对上海全球城市定位，完善新城与中心城、新城之间快速通道。强化新城与主城区之间干线道路的服务能力，形成多通道多层次的交通格局；提升规划既有公路功能，建立骨干道路与骨干公交的复合走廊。通过扩容、打通或新增的措施增加新城间的干线公路，形成新城间的交通联系通道。三是支撑新城和重点地区建设，构建新城独立交通体系，适应人口导入及产业发展趋势。嘉青松等新城按照大中城市规模，构建独立的功能完备、结构合理的骨架道路体系；构建新城城镇化地区与郊区非城镇化地区界限清晰的路网体系。四是基于公交优先国家战略，提高公交分担率，构建公交都市复合走廊。建设与新城发展相适应的多元化公交体系，优先发展中运量公交，引导出行向公交倾斜。新城与主城区间，通过多样化的轨道组织模式（城市軌道交通、市郊铁路），实现新城快速直达主城区。完善城乡公交体系，加强新城与新市镇间公交联系。

3.路网规划体系和技术标准

考虑上海高度城镇化、城乡一体化的地区特点以及高强度出行的交通特征，[9]形成公路与城市道路等级体系，如表4所示。

4.路网布局规划

高快速干线公路为“一环、二十二射、二纵、二横、多联、多新城环”布局，共38条，约1 370.2km，其中高速干线公路953.3km、快速路416.9km，主要干线公路为“十一纵、十一横”布局，共22条，约987km，次要干线公路为方格网布局，约1 610.4km。

结合骨干路网在市域布置骨干公交网络，包括市域快轨网络、城市轨道交通网络、中运量公交网络、公交专用道网络4级体系构成。其中，市域轨道可考虑利用快速路、高速公路和铁路走廊进行布设，如图8所示；中运量公交依托主要干线公路、次要干线公路布置，可布置为高架或地面形式。

5.适应性评价

道路总里程较2009版增长431公里、约12%，在市域快轨、轨道交通网络增长、公交分担比增加的情况下，郊区骨干道路仍比现状增长53%左右，路网总体饱和度能维持在0.7以下。如考虑未来由交通管理效率提高带来的道路容量有10%～15%的增幅，路网饱和度基本维持现状水平。

结合新一轮总规纲要提出的主城区外围副中心、郊区综合性节点城市，构建主城区外围的快速半环路、5个新城快速环路，以及与主城区联系的快速路通道，结合公交专用道布置构建复合交通走廊，强化以新城为核心的城镇圈交通网络，提升新城的区域核心功能。

参考文献：

蔡逸峰，等.上海市骨干道路网规划深化方案[R].上海市市政规划设计研究院，2009.

蔡逸峰，夏振翔.大都市中心城道路的历史积弊与新导向策略——以上海为例[J].上海城市管理，2013（3）：56-60.

施勇，等.2017上海市交通行业发展报告[R].上海市交通港航发展研究中心，2017.