建设社区养老服务驿站，完善首都养老服务体系

张佰瑞

摘要：加快養老服务体系建设，是积极应对人口老龄化，改善和保障民生的重要举措。作为拥有2千多万常住人口的大都市，北京市努力构建“市、区、街道（乡镇）、社区（村）”四级养老服务体系，通过规划建设社区养老驿站，夯实社区养老的基础，探索出了一条政府引导、社会参与、体制创新的新路子。在基层养老服务设施建设方面，北京的老龄化趋势与四级养老服务体系建设的基本情况、社区养老服务驿站的运营模式和通州区养老驿站建设的进展情况，证明了通过政府引导、社会主体参与和运营模式创新，有助于盘活社会资源。这些措施必将夯实居家养老和社区养老的基础，为应对大都市老龄化问题提供实践经验。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.009

加快养老服务体系建设是贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要措施。这一举措有利于保障和改善民生，增强老年人的参与感、获得感和幸福感，是全面建成小康社会的重要内容。北京市作为拥有2千多万常驻人口的大都市，建立健全覆盖城乡的养老服务体系是建设首善之区和和谐宜居之都的重要保障。近年来，北京市积极推动社区养老驿站的规划建设，努力构建“市、区、街道（乡镇）、社区（村）”四级养老服务体系，探索出了一条政府引导、社会参与、体制创新的新路子！

一、北京的老龄化趋势与四级养老服务体系建设

北京是全国最先进入老龄化社会的大城市之一。老龄人口总量和老龄化速度均位于全国前列。1990年北京市老年人口约111万，进入人口老龄化社会。[1]据报道，北京市户籍人口老龄比例在全国排第二，全市平均每天净增500余名60岁以上老年人，并且仍在快速增长，老龄化形势十分严峻。[2]截至2016年底，全市60岁及以上户籍老年人口329.2万，占户籍人口总量的24.1%。预计到2020年，全市户籍老年人口将超过380万，占户籍人口的比例将超过26.7%。[3]到2016年末全市常住人口2 172.9万人，比上年末增加2.4万人。其中，60岁及以上348.4万人，占常住人口的16%；65岁及以上230.4万人，占常住人口的10.6%。据预计，2030年北京将达到重度老龄化，户籍老年人口占比超过30%，随后达到超老龄化社会，这一高比例将持续50年以上。[4]

为应对如此严重的人口老龄化趋势，北京正在建立和完善以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、社会保障为支撑的养老服务体系。截至2017年6月，北京市共建立普通养老机构380家，已运营养老照料中心84家，在建养老照料中心63家，初步建立了市-区-街道（乡镇）的三级养老服务体系。

二、建设社区养老服务驿站，夯实四级养老服务体系的基层基础

《北京市养老服务设施专项规划》提出，要实现北京市提出的“9064”养老服务发展目标（90%居家养老，6%社区养老，4%机构养老），到2020年，为建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，设施齐备、功能完善、布局合理”的养老服务体系提供有力的基础支撑条件。[5]社区养老服务驿站是充分利用社区资源，以就近、方便、快捷为基本原则，为有需求的居家老年人提供日间照料、助餐服务、健康指导、文化娱乐、呼叫服务、心理慰藉等服务。让居家老人足不出户或者在社区范围内就能享受到贴心的为老服务。社区驿站是街道（乡镇）养老照料中心功能的进一步延伸，是居家养老服务的基础性设施，是社区为老服务的重要载体和主要途径，是健全市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级养老服务体系的基础性工程，是满足群众养老服务需求的暖心工程、幸福工程。

三、社区养老服务驿站的运营模式

（一）运营思路

社区养老服务驿站运营的基本思路是“设施政府无偿提供、运营商低偿运营”，即由政府无偿将公有设施提供给市场主体，由市场主体负责运营。

社区养老驿站的设施主要有以下三种来源：一是将新建居住区或者原有居住区的配套养老服务设施，无偿用于社区养老服务驿站运营。二是对于没有配套建设养老服务设施的社区，通过购买、租赁方式，为社区养老服务驿站提供设施，无偿交给市场主体运营。三是已经交给其他单位运营使用的养老服务设施，收回并无偿交给市场[6]主体运营。通过发挥政府的引导扶持作用和市场的资源整合作用，夯实社区养老服务体系，不断满足首都人民多层次、多样化的养老服务需求。

（二）运营模式

社区养老服务驿站运营方式主要包括联盟运营、连锁运营、单体运营和PPP运营等四种方式，鼓励各区探索实施其他运营模式。[7]

一是联盟运营。企业、社会组织、个体工商户等多个市场主体，通过加盟协议方式共同运营一家驿站。由一个具有法人资质的市场主体运营，并代表驿站，对其他加盟服务点进行指导，并负责分工合作和组织协调。二是连锁运营。由一个具有法人资质的市场主体，连锁式运营一个区级行政区域内的多家驿站，实现社区养老服务驿站连锁化、品牌化运营。三是单体运营。由独立的市场主体开展单家社区养老服务驿站运营。四是PPP运营。由政府提供土地，由市场主体新建驿站；约定运营周期后，由政府无偿接收运营。

（三）养老驿站的功能

社区养老服务驿站需设置助餐服务、日间照料、呼叫服务、文化娱乐、健康指导、心理慰藉等六类基本服务项目。有条件的可以开展助浴、助洁、助行、助医、康复护理等服务项目。

助餐服务是按照国家食品安全法律法规的规定和食品行业标准，为老人提供集中用餐、分餐和上门送餐。日间照料是为社区内空巢或有需求的老年人提供日间托养，实施专业照护，对有特殊服务需求的老年人开展短期全托，为有特殊服务需求的老年人提供生活照料服务。呼叫服务是通过互联网、物联网等网络手段或电话、可视网络等电子设备终端满足老人提出的养老服务需求。健康指导是指设有护理站的社区养老服务驿站，通过配备相应医务人员，为老年人提供医疗卫生服务。文化娱乐是指协助老年人开展各种类型有益于身心健康的文化娱乐活动，满足老人的文化娱乐需要。心理慰藉是通过陪同聊天、情绪安抚以及专业的心理辅导等手段满足老人情感慰藉和心灵交流需求。endprint

（四）養老驿站的布局原则

社区养老服务驿站设置主要参考地区人口密度、老年人口分布状况、服务需求、服务半径等因素。在城市地区，以“一刻钟服务圈”为基本尺度，依据一个区域的老年人口分布密度热力图（如图1）和社区公共服务设施千人指标，同时参考街道（乡镇）养老照料中心布局进行规划设置。在农村地区，以村委会为基本载体，在村委会所在地建立驿站。在街道办事处、乡镇政府的统筹协调下，社区养老服务驿站与街道（乡镇）养老照料中心建立协作关系，实现与照料中心的功能分级和有效衔接。

（五）养老驿站的建设规划

根据北京市社区养老服务驿站建设规划（2016-2020年），到2020年全市计划建设社区养老服务驿站总数1 000个，其中城市社区建设542个，农村地区建设458个。东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山六区计划3年内实现社区养老服务驿站基本覆盖，其他郊区计划4年内实现社区养老服务驿站基本覆盖。

四、通州区养老服务驿站的建设进展情况

北京市将社区养老服务驿站规划指标分解到不同的区。作为正在建设的北京城市副中心，通州区的城市战略地位尤为重要，养老服务设施建设尤为紧迫。一方面，通州区老龄化趋势正在加快。截至2017年2月底，全区户籍60岁及以上老年人口数已达到220 148人（老年人口分布如图1），人口老龄增长较快，老龄化趋势正在加快。另一方面，建设北京城市副中心，将带动行政办公及部分公共服务功能向通州转移，远期将带动40万人口向通州聚集。加快推进养老服务设施建设，有利于提高城市副中心的综合承载力，提升公共服务水平。

2016～2020年，通州区规划建设社区养老服务驿站54个，其中城市34个，农村20个。2017年7月通州区老龄工作委员会办公室组织完成了社区养老服务驿站运营商招标工作。社区养老服务驿站建成后，将改变传统机构养老特点，打造没有围墙的养老新模式。驿站一般设立10～15个床位，为社区内空巢或有需求的老年人提供日间托养，实施专业照护，也可为有需求的老人开展短期全托，推介和转送需长期托养的老年人到附近的养老院接受全托服务。

五、展望

习近平总书记指出，民生是人民的幸福之基、社会和谐之本。改善民生是推动发展的根本目的。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。[8]北京市抓住养老这一重大民生问题，通过顶层设计和体系构建，不断完善市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级养老服务体系。在基层养老服务设施建设方面，通过政府引导，社会主体参与和运营模式创新，盘活了社会资源。这些措施必将夯实居家养老和社区养老的基础，为应对大都市老龄化问题提供实践经验。

参考文献：

[5]北京市养老服务设施专项规划[EB/OL].（2015-11-26）[2017-07-26].http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gh/xbqtgh/t1433070.htm.

[4]北京超老龄化将持续50年以上2030年进入重度老龄化社会[EB/OL].（2016-05-05）[2017-07-26].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-05/05/c_128958952.htm.

北京市社区养老服务驿站建设规划（2016-2020年）[EB/OL].（2017-04-30）[2017-07-26].http：//www.guojiayanglao.com/article/338/2017041634/1.html.

[7]关于开展社区养老服务驿站建设的意见[EB/OL].（2017-05-18）[2017-07-26].http：//www.bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2016-05/118307.shtml？NODE_ID=root.

中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.endprint